摘要：完善纵横贯通全面预算管理体系是提升现代企业治理效能的重要抓手，结合2025年国资国企改革穿透式监管要求，文章以军工二级单位为例，基于纵向与横向双维视角，对全面预算编制、执行调整及分析考核全过程中难点堵点梳理分析，提出构建“纵向一体，横向多元”穿透式全面预算管理布局，完善纵横贯通全面预算管理体系，助力组织优化资源配置、提升战略执行效能及价值创造力。

关键词：纵横贯通；管理全链路；穿透式布局

郑小惠 李 玥

（航天动力技术研究院 陕西 西安 710000）

引言

完善纵横贯通全面预算管理体系是2022年国务院国资委在《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》中提出的，其核心是建立覆盖全部管理链条、全部企业和预算单元、跨部门协同、多方联动的全面预算组织、管理和制度体系，实现财务预算与业务、投资、薪酬等预算的有机融合，与战略目标、中长期发展规划紧密衔接。然而在完善过程中往往面临一系列难点堵点，这些难点堵点贯穿全面预算管理全链路，如何破解成为众多单位亟待解决的问题。本文结合军工二级单位全面预算管理实践探索，以全面预算管理全链路为主线对各环节难点堵点逐一分析，提出相应保障措施和破解策略，实现完善纵横贯通全面预算管理体系，加快建设世界一流财务管理体系目标。

1完善纵横贯通全面预算管理体系的难点堵点

1.1预算编制中的难点堵点

预算编制是全面预算管理全链路的起点，需从战略高度出发，优化资源配置，充分发挥统筹牵引作用，其难点堵点表现在以下方面：

1.1.1预算编制与战略目标的衔接

军工集团的体制架构是四级管理模式，即“集团公司（一级），研究院（二级），专业所厂（三级）、投资公司（四级）”，其中军工二级单位作为管理组织，在预算管理中起着承上启下的关键作用。其发展战略受国家与集团战略引领，有力支撑着国家战略的实现。但预算编制中常出现预算编制与战略目标衔接不够紧密，战略目标往往很远大、很宏伟，而预算编制却难以捕捉实现目标的收支脉络，战略目标落实难以充分保障。

1.1.2各层级组织之间预算的衔接

军工二级单位作为上级单位，在分解预算至下级单位时需充分考虑下级单位对预算目标的认同感及执行意愿，如果衔接不好，本单位、集团乃至国家战略目标将难以实现。另外，军工二级单位内部财务与业务部门之间，上下级业务部门之间有效衔接，预算编制基础才能扎实，否则编制的预算无法充分发挥对日常经营的牵引作用。同时上级对下级业务有引导监督职责，但在预算编制中也很难发挥作用。

1.1.3日常基于现金流控制的资金预算与年度全面预算的衔接

预算编制过程中，资金收支预算是全面预算的一部分，全面预算编制强调经济业务实质，是基于权责发生制的，而业务部门只关心现金流，编制预算往往侧重资金收支业务而忽视业务全过程，业务链条不全面，仅有资金收支预算无法形成基于权责发生制的全面预算。在日常预算执行控制方面，也是侧重基于资金收支预算，与基于权责发生制的预算难以衔接。日常预算控制与全面预算结合度不够，很难实现对全面预算执行情况的实时控制。

1.2预算执行监控与调整中的难点堵点

预算执行监控旨在引导业务按既定路径发展，过程中因市场环境及政策法规等因素变化[1]，需调整预算，是预算管理全链路的关键环节。其难点堵点表现在以下方面：

1.2.1收支预算不匹配

收入预算目标设定过高，导致费用预算水涨船高，而实际执行中，因收入预算不能完成，费用却大部分被花掉，无法根据实际业务进行有效费用控制；如果收入不完成费用不能支出，既定预算明显脱离实际，预算执行率偏低，预算控制失效，同时预算编制的有效性也大打折扣。

1.2.2超预算执行，风险难控

预算执行过程中，因业务预算不充分，需频繁调整预算，如不调整，就会认为预算不支持业务。有的认为预算调整流程太复杂，超一点没关系。有的认为只要领导说调整就调整，无需理由，调整预算随意，风险难以把控。

1.2.3预算串用，偏离既定预算路径实施

预算执行中需对业务的真实 准确 完整等进行审核，但在信息化程度不高的单位，对预算事项的审核容易忽略，极易出现预算串用，难以保证预算资金按既定路径合理使用。

1.3预算分析考核中的难点堵点

预算分析考核是全面预算管理全链路的最后环节，考核结果将为后期编制预算提供参考，形成预算管理闭环，其难点堵点表现在以下方面：

1.3.1缺乏完整的全面预算分析评价指标体系

全面预算分析评价应包括“全方位、全过程、全覆盖”三个维度，由于国家尚未建立统一科学合理的全面预算分析评价指标体系，军工二级单位的预算分析也往往侧重主要经济指标的执行进度分析及单位构成，预算分析缺少对成本效益和风险因素的深度分析，与后续绩效考评及预算编制脱节。

1.3.2预算分析结果运用不够充分

预算分析目的是确保单位能有效、高效管理和利用资源，实现既定目标。但在未完全市场化的军工单位，业务部门的经济运行分析应用范围较全面预算分析应用更广，全面预算分析常流于形式，其应有的参考、导向和制约作用难以充分体现。

1.3.3预算绩效管理体制机制不够

预算绩效评价协调机制不足，预算绩效管理工作常落在财务或人力资源部门，项目绩效评价中财务对绩效指标中业务资料不清楚，经济指标绩效考核中人力资源对数据不掌握，部门间积极配合完成绩效评价后，绩效结果与预算安排很难形成挂钩机制，预算绩效管理优化资源配置和提高效能的作用并未充分发挥。

2完善纵横贯通全面预算管理体系难点堵点的原因分析

2.1对全面预算管理认识不足

首先，下级单位认为给上级报送预算是上级单位的事，应付一下就行，提供资料随意。担心上级按上报指标批复预算，有意压低预算指标，编报预算较为保守，影响二级单位全面预算管理的准确性、科学性、实用性及对下级单位发展的指导性。其次，生产、采购、销售等部门认为预算不确定性因素多且复杂，不能充分全面完整地提供预算编制、执行及反馈信息。有的还认为预算编制是财务的事，业务部门仅配合而已，对全面预算编制不重视 、不积极 、不配合，全面预算数据偏离业务实际[2]，影响预算工作效果。最后，业务人员常认为预算是控制支出，如超预算就钻审核漏洞，随意选择预算，只要能报账不管什么预算，导致预算执行过程受阻或偏离实际。

2.2业务不确定因素影响业务预算编制的准确性及预算执行偏差

业务不确定因素表现在三个方面 ：一方面自美国次贷危机以来，全球经济政策不确定性指数呈上升趋势[3]，经济政策的不确定对国家财政政策有很大影响，而军工单位的预算受国家财政政策影响较大，其不确定性直接影响预算编制与执行。第二方面是军工单位承担的科研任务是系统工程，专业分工较细，技术复杂程度高且具有一定的前瞻性及创新性，项目研制周期比较长，不确定因素较多，增加了预算编制与执行的难度。最后是依托军工技术开发的民用产业市场化程度较高，要根据市场变化调整产品、价格及营销策略，市场的不确定使预算编报的准确性受到影响。

2.3预算管理人员能力水平参差不齐

预算管理工作综合性较强，有的预算员业务能力有限，专业技术缺乏，对预算编制整体架构认识不够，对相关法律法规缺乏清晰理解，编制的业务预算不全面不完整，增加了财务人员编制预算难度。预算要求财务人员具备扎实的财会专业知识和丰富的岗位实操经验，而部分新入岗和转岗人员对预算基础法规理解不深，缺乏预算整体逻辑思维，在预算编制环节常出现科目错列漏报低级错误，编制的财务预算表内表间关系混乱，未发挥出自身的专业优势，难以将预算编制和组织战略发展目标有效衔接[4]。财务预算与业务预算脱离，各单位预算编制质量参差不齐，不仅增加了二级单位审核把关难度，也影响二级单位预算编制的科学性与合理性。

2.4预算管理手段落后

全面预算工作量较大，编制过程繁琐，执行监控困难，同时因军工单位受数据安全性影响，预算信息化程度不高，预算信息系统不够健全，预算编制管控分析及考核需与EXCEL表格结合起来完成。二级单位预算系统与业务系统以及下级单位之间信息系统尚未全线贯通，预算信息化多数情况下只能单户实现对日常现金支出的控制，预算系统管理功能并未充分发挥，预算管理工作效率提升空间较大。

3完善纵横贯通全面预算管理体系的策略

3.1完善管理机制，简化流程

完善全面预算管理组织体系，明确各级预算组织及责任分工，决策机构责任人亲自参与预算决策过程，保证预算充分发挥作用。完善全面预算管理制度，建立涵盖销售、采购、生产组织等专项管理的制度体系。预算编制中，各层级间建立手牵手机制，上下级采取自下而上和自上而下相结合的预算管理流程。在预算执行中简化流程，适当放权，采取刚柔并济的预算管控方式，建立适合本单位的预算分析评价及绩效考核机制，绩效评价结果作为考核依据及预算编制基础，实现预算闭环管理。预算管理涵盖全级次全领域，各层级应依据上级相关管理机制制定适合本单位的预算管理机制，增强全面预算管理的系统性及协同性 。

3.2业财融合，因企施策

在全面预算管理中，二级单位财务应积极主动融入业务，深入业务部门及下级单位沟通了解实际业务及预算管理中的难点堵点，为他们提供参与预算管理的渠道及平台，引导帮助他们完成预算编制工作；在预算执行中，及时从下级单位获取信息，换位下级单位或业务部门及非财务人员角度，及时分析发现预算管理中不合理或可改进、优化的地方，听取下级单位或业务部门意见与建议。目标分解下达因企施策，推行差异化分类考核，切忌下一刀切、不切合实际的预算目标，保证预算管理的可行性及有效性，重点领域重要项目施行穿透式管理。在预算监督过程中，定期对重点指标预测监测，向责任主体通报预算执行情况，及时纠偏，提高预算管理可行性及有效性。

3.3构建“纵向一体，横向多元”穿透式全面预算管理布局

“纵向一体，横向多元”穿透式全面预算管理布局的核心在于通过“纵向贯通、横向协同、数据穿透”三大维度，打破传统预算管理的条块分割，形成全域联动的动态监控体系。纵向以战略目标为顶点，通过预算目标分解细化到具体业务单位、部门及岗位，确保二级单位战略意志穿透各组织层级。横向多元是业财融合与跨部门资源的整合，强调业务流与财务流数据同源互联，打破部门壁垒，搭建基于业务、贯穿价值链、体现业务计划向财务成果转换关系的多维立体预算模型，将战略目标转化为业务场景，再将业务场景翻译为财务语言，实现市场前端与成本管控的实时联动。依托大数据和AI技术，构建“二级单位-下属三级单位-控股子公司-项目”四级纵横穿透式分析体系，丰富管理维度，通过异常指标自动预警和寻根溯源，快速定位问题节点，推动资源精准调配。本质就是构建“战略导向、动态响应、全员参与”的预算生态，实现从“被动管控”向“主动赋能”的转型升级。

3.4搭建纵横贯通两流同源数据及预算管理服务平台

针对军工二级单位多层级管理及多样化的业务范围，选择专业的预算软件或条件成熟应建立基于云平台的全面预算管理系统。将各业务系统紧密集成，形成纵横贯通财务流、业务流两流同源[5]的一体化管控平台，消除“信息孤岛”，提升管理效率。在预算编制和分析中，角色由单一财务视角向业务部门延伸，为责任主体分配角色，提供参与预算管理的平台与渠道，促进跨组织跨部门协作，提高预算编制科学性和可行性。构建预警分析体系，对阶段性和年度目标实施动态监控，确保及时发现和解决问题。搭建统一的预算管理服务平台，作为预算管理的核心基础设施。向下级单位推送国内外行业动态及标准、预算编制分析模型和管理要求，下级单位不仅可采集这些数据，也可通过上传自采信息，细化完善管理服务平台，为预算管理提供科学依据。还可推送先进预算管理经验至平台，推动二级单位预算管理水平持续提升。利用先进智能技术对执行数据深度挖掘分析，动态调整预算，进行绩效考评，确保资源配置合理优化，形成全面预算闭环管理体系，有效提高预算管理效率。

3.5加强复合型人才培养

组织编写全面预算管理手册，作为预算管理员的培训教程，建立预算管理员岗前培训制度。定期组织跨部门业务人员财务知识培训和财务人员业务知识培训，培育预算文化，提高对预算管理认识，打造一支高素质预算管理人才队伍[6]。建立长效沟通交流机制，促进业财交流，使财务与业务在预算管理中能角色转换，丰富预算管理维度，提高预算管理的协调性、准确性及科学性。

结语

本文基于军工二级单位全面预算管理实践探索，对全面预算管理全链路难点堵点梳理并分析，提出机制重构、业财融合、穿透式布局、技术赋能及人才筑基五维联动破解策略。通过机制、数据、技术、人才的纵横贯通，构建 “战略→业务→资源→绩效”的闭环价值管理体系，实现全面预算从管控向赋能转型，完善纵横贯通全面预算管理体系，充分发挥其统筹牵引，优化资源配置效能。

参考文献：

[1] 丁小欢.企业集团财务管理面临的挑战与对策[J].中小企业管理与科技，2024(10)

[2] 刘思.企业进行全面预算管理的思考[J].中国集体经济，2021(36)

[3] 谢申祥.王晖.经济政策不确定性对国家财政收支差额的影响[J].经济与管理评论，2022(1):0061-1

[4] 薛晓霞.业财融合视角下企业全面预算管理存在的问题与对策[J].中国市场，2024（18）：0146-04

[5] 刘庭军.以“多维立体”“双链衔接”“两流同源”作业管理为依托的预算管理体系构建[J].财务与会计，2023（06）:0058-05

[6] 乐菡.浅谈转制科研院所在全面预算管理中存在的问题及建议[J].冶金财会，2024（07）：76-78

审核：刘   坤

责编：王世明

编辑：刘   彬