在财政支出强度持续增长与资源供给约束并存的背景下，预算编制如何兼顾制度规范与经济效率成为公共财务治理的重要命题。零基预算因其有利于打破支出惯性，提升边际效益而被广泛推行，但因缺乏过程控制机制，精准性与绩效导向不足。预算评审作为制度嵌入环节，有助于规范申报行为、控制资源配置风险，并构建数据可查、绩效可衡的财务执行闭环，日益成为实现预算治理目标化的重要工具。

文/杨井兰

一、预算评审与零基预算的理论逻辑

预算评审与零基预算在治理理念上高度契合，二者的结合不仅是技术流程的优化，更体现出预算制度从被动审核向主动调控的转变。零基预算要求每一项支出均需从零论证，强调必要性与效益导向，但若缺乏评审机制，往往难以避免申报随意和执行虚化。预算评审通过规范申报逻辑、核实数据依据、审查绩效关联，将预算编制纳入可检验、可问责的制度轨道，提升预算编报的逻辑性与执行的刚性约束力。评审机制的嵌入为零基预算提供了可操作的实现路径，推动了预算从制度形式走向治理实效。

二、零基预算中编制精准度面临的主要挑战

零基预算在实际编制中面临较大的精准性挑战，其核心问题集中于基础数据缺失、结构设计粗放、绩效目标设定不清和评审机制缺位。不少单位缺乏历史成本数据和标准测算参数，导致申报内容高度依赖主观判断，易形成支出估算偏差。项目结构混乱也使预算缺乏逻辑清晰度，常见多个支出事项被打包为综合性项目，致使资金流向模糊，难以评估必要性与绩效表现。绩效指标方面，部分单位依然以模糊、抽象表述应对指标填报，难以形成预算—执行—评价的闭环机制。更为突出的是，在预算编报过程中缺乏评审嵌套机制，不少单位沿用线性审批流程，预算审核缺乏逻辑性与专业性，导致虚高申报、资金浪费等问题难以及时纠偏，制约了零基预算制度的规范运行与精准导向。

三、预算评审对零基预算编制精准度的提升作用

（一）提升申报数据真实性，压缩主观测算空间

预算评审在提升数据真实性方面，不仅是对技术流程的规范，更是对财务责任边界的重塑。传统申报环节中，因缺乏统一的成本核算口径和历史数据沉淀，常导致单位预算偏离财务实际，形成资金浪费或挤占现象。评审机制的引入，使得项目成本数据必须基于可量化、可追溯的财务测算依据进行填报，提升预算在经济可行性层面的准确性。例如，通过执行偏差率与行业标准成本模型的交叉对比，评审可识别“高估”项目并测算其单位成本边际收益，从而引导财政资源向成本-效益比更高的项目倾斜。

以北京市为例，2021年评审中核减资金超过7亿元，其中部分项目核减率高达40%，多为重复申报或未形成经济效益路径的非刚性支出。这一数据说明，评审不仅优化了预算逻辑，更通过约束主观臆算行为，提高了整体财务分配效率，保障公共财政支出向投入产出比高、资源配置效率高的方向流动。

（二）推动项目结构优化，强化预算可评审性

预算项目结构混乱易导致资金用途不清、责任归属不明，削弱预算的可审查性与绩效追踪能力。预算评审要求各单位在申报阶段对支出内容进行财务化拆解，按照“项目—子项—活动”的层级分类提交，明确对应的经济功能和责任单位，构建支出路径与管理责任的闭环。以财政经济视角衡量，优化结构不仅有助于提升预算透明度，更可提高资金配置效率。结构清晰的预算更容易实现功能匹配与经济性分析，便于在资金投放前评估其边际产出与预算效益水平。例如对同一功能目标的多个子项目进行成本-效益比较，剔除冗余环节或功能重叠内容，有效压缩财政支出规模。在评审实践中，项目结构复杂度过高或项目打包不清的预算常被列为“不可评估”类别，影响其入库资格。

例如，天津市财政局推行的预算结构审查机制，要求500万元以上项目提交项目经济构成明细，明确投资成本、运营预算与绩效指标之间的财务对价关系。这一制度促使预算单位从经济可行性角度拆解项目结构，避免“大包大揽”的资金配置模式，提升了项目间的边际资源配置效率，有效支撑了财政支出的财务审慎性与经济价值创造力。

（三）强化绩效目标约束，提升资源配置效率

绩效目标的明确性与可衡量性，是实现财政资金经济效益和责任落实的关键。预算评审将绩效目标设置与资金安排深度捆绑，要求预算单位在申报阶段同步提供包括产出指标、效益指标、评价方法在内的完整绩效体系。没有形成预算—目标—结果联动结构的项目，不予进入评审环节。绩效目标的设定不应停留在行政层面，而应落实到财务指标设计上，如投入产出比、单位产出成本、目标达成率等量化数据。预算评审以这些财务指标为准绳，在审核中对照历史项目实际绩效、行业标准基准值进行比对评估，剔除虚设目标或难以考核的项目。

天津市以《津财绩效〔2020〕19号》为抓手，构建“绩效目标—产出指标—成本核算”的闭环机制，确保每项预算支出均需提交“成果效应预测+成本财务模型”。例如某科技研发项目要求提供“财政投入产出比模拟图”，在评审中将该比值低于1:1.3的项目标记为“效益偏低”，核减率明显提升。这一机制有效推动预算从行政诉求向经济合理性转型，提高资源使用边界的财务约束强度。

（四）嵌入预算流程形成制度联动，增强刚性约束力

从财务管理角度看，预算治理体系应具备纵向穿透力与横向协同性。预算评审机制的嵌入，使得财政资金不仅在编制阶段受控，还在执行、拨付、评价各环节形成联动控制链。评审结果作为“预算财务执行依据”写入制度文本，促使预算单位在实际执行中严格按评审意见用款，避免资金随意流动或偏离绩效用途。部分地区更将评审结果与单位的财务信用挂钩，纳入经济责任审计与问责体系，从而实现预算制度向强约束、可追责、重绩效的财务治理逻辑迈进。

北京市财政厅2024年细则中明确规定：评审意见不予采纳者，年度资金拨付需经财务主管部门二次论证，重大偏差还将影响单位年度预算下达总量。这一“财政评审刚性化”机制，有效提升了财政资金的使用纪律，降低了预算执行的经济风险系数，也推动了公共财政运行从“项目管理”向“财务治理”转型。

(五)加强评审监督与审计协同，防范资金风险

在预算管理中评审监督和审计协同在预算中具有举足轻重的作用。预算评审工作中的监督环节主要针对评审流程、评审依据及评审结果的合理性进行核查。通过建立内部监督机制，定期对评审项目进行抽检复盘，及时发现并纠正评审过程中的偏差与疏漏。比如，成立专门的监督小组，对一定比例的评审项目进行二次审查，将原始申报材料与评审结论进行比对，保证评审流程严格遵循有关制度，评审依据充分可靠，评审结果客观公正。

而审计是预算管理的外部监督力量，它能够从更宏观、更全面的角度审视预算资金的流向与使用效益。审计部门可以按照法律法规，对预算评审工作进行深层次的审查，主要是检查评审结果是否得到有效的执行，预算资金是否按评审意见进行准确的投放，项目执行过程中是否存在挪用、浪费等违规行为。在具体实践中，审计部门与预算评审机构应建立常态化的沟通协作机制，定期召开联席会议，共享信息资源。例如，审计部门可以在对年度预算执行情况进行审计时充分借鉴预算评审结果，对评审中发现的问题、整改情况进行重点跟踪，预算评审机构也可以发挥审计的专业优势，完善自身评审标准与方法，提高评审质量。这种协同既能有效防范资金风险，保障财政资金安全，又能进一步强化预算管理的严肃性与权威性，保证公共财政资源的合理、高效配置。

(六)增加评审的领域与深度，适应多元财政需求

随着经济社会的不断发展，财政支出领域不断地多元化，这对预算评审工作提出了更高要求。发展评审的领域与深度是适应多元财政需要的必然选择。要在传统工程建设、设备购置等评审领域的基础上，逐步向新兴领域延伸。比如，在数字化转型浪潮下，加大信息化建设项目的评审力度。这类项目具有技术更新快、投资规模大、效益评估复杂等特点，要求评审人员具有专业的信息技术知识与财务分析能力。评审过程中，不仅要考虑项目建设成本，如硬件采购、软件开发、系统集成等费用，还要对项目建成后的运维成本、预期效益全面评估。构建科学的效益评估模型，结合行业标准与市场数据，预测项目在提升工作效率、优化公共服务等方面可能产生的经济效益与社会效益，为财政资金的合理投入提供依据。

另外，对文化、教育、卫生等民生方面的项目也要增加评审深度。以教育领域为例，在对学校建设项目进行评审时，除了常规的工程预算审核，还应考虑学校的功能布局是否合理，教学设施配备是否符合教育教学需求，以及项目建设对周边教育资源均衡发展的影响等因素。在文化项目评审中，注重对文化价值、社会影响力的评估，考量项目在传承文化、丰富群众精神生活方面的潜在作用。通过拓展评审领域与深度，预算评审能够更全面、精准地覆盖各类财政支出项目，为不同领域的项目决策提供科学支撑，助力财政资源在多元领域实现优化配置，更好地满足社会发展的多元需求，推动经济社会的协调可持续发展。

预算评审通过压缩主观测算空间、提升数据质量、强化绩效约束与执行反馈联动，有效增强了零基预算的财务控制力与经济分配效率。其核心在于推动预算逻辑从支出合规向成本可控、结果导向转型，实现财政资金精准使用与高效流动。在公共财政结构性紧缩的背景下，应持续完善预算评审的标准体系与数字化评估能力，为构建全流程、闭环化的财务管理体系提供制度保障。

（作者单位：大华国际项目管理（北京）有限公司内蒙古分公司）

（栏目责任编辑：刘坤）

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