摘要：县域经济作为国民经济的基本单元，其营商环境优化水平深刻影响着区域竞争力与高质量发展成效。南通海安市作为长三角北翼经济增速最快、发展质态最为突出的地区之一，近年来在优化营商环境方面持续发力，出台系列政策，推出多项举措，取得显著成效。然而，在县域竞争格局深度重构的背景下，仍存在政策协同性待加强、法治系统思维尚欠缺、发展规律跟进需深化等短板。亟须聚焦突出问题精准施策，在提升供给能力、营造市场环境、厚植生态土壤、构建长效机制等方面发力，持续优化县域营商环境，全面提升县域经济核心竞争力。
关键词：县域；营商环境；持续优化；路径
康晓婷
（海安市委党校 江苏 南通 226600 ）
引言
当前，我国县域营商环境改革已步入深水区，竞争维度发生结构性升级，早期倚重的资源倾斜、基建配套等硬环境建设，正让位于政务服务效能升级、亲清政商关系构建、要素市场公平配置、法治护企生态培育等软实力角逐，标志着县域发展实现了从“筑巢引凤”到“固本培元”的跨越式转型，核心竞争力已聚焦于制度创新、法治保障、服务效能等现代治理体系的深层构建，持续优化营商环境已成为培育县域核心竞争力的关键。
1持续优化县域营商环境的理论逻辑与现实必然性
营商环境作为县域经济发展的核心要素，其质量水平直接决定和制约着地方高质量发展战略的实施效能。[1]通过构建公平竞争的制度框架，促使多元经营主体实现创新势能的充分释放，进而实现供给侧结构性改革与经济发展质量变革的协同推进，是县域高质量发展竞争中不可替代的战略选择。
1.1政策导向与市场需求双轮驱动下的必然结果
优化营商环境是党中央作出的重大决策部署，从国家战略视角审视，2023年《优化营商环境条例》修订强调了“持续优化”的制度设计框架，将营商环境治理从“短期改革”升级为“长期治理”。从市场主体需求维度分析，随着市场诉求由“降成本”向“稳预期、强服务”转变，如2024年江苏省企业调查数据所示，68%的中小微企业将“政策稳定性”列为优先诉求，县域层面亟须突破“运动式改革”思维模式构建动态响应机制。在此背景下，如何通过提升资源配置效率与发挥比较优势，系统性培育并挖掘新兴经济增长点，已成为县域经济发展战略的重要命题，而营商环境的持续优化对实现这一目标具有显著的促进作用。[2]基于县域经济发展阶段特征与历史演进逻辑，系统推进营商环境制度创新，构建具有区域特色且难以复制的竞争优势体系，不仅能有效增强市场主体投资信心与运营稳定性，更能驱动高端要素的定向集聚与长效驻留。
1.2提升县域高质量发展核心竞争力的迫切要求
传统县域竞争模式依赖土地、税收减免及财政补贴等要素驱动机制，而新质生产力的培育则以创新驱动为核心战略引擎，突破传统经济规模扩张模式与生产力演进路径依赖，形成具有高技术密集特征、全要素效能优化及全周期质量可控的新型先进生产力范式。2023年长三角县域经济发展报告显示，土地供给、税收优惠及财政补贴等要素激励政策对企业区位选择的吸引力已由2018年的45%降至28%；与之相对，“制度性服务供给”如行政审批、商事纠纷解决、生产要素协同等维度的权重跃升至53%，标志着县域竞争优势正从“成本洼地”向“服务高地”转型，持续优化营商环境成为县域发展破局的核心战略支点。营商环境持续优化正驱动地方政府竞争内核由“要素保障型”加速向“创新生态型”转变，通过制度供给形成突破路径锁定效应、优化要素配置效率、重塑县域竞争优势的系统化解决方案，为县域经济高质量发展奠定制度性支撑体系。
1.3优化发展格局激发市场主体活力的根本前提
新发展格局作为深刻把握国际市场演变规律与国内经济结构转型逻辑的系统性战略部署，核心在于通过制度型开放与国内改革创新的协同互促机制，实现发展动能转换与综合竞争力重塑。该战略的实践路径要求构建全方位、多层次、宽领域的改革开放新体系，其中县域营商环境系统性优化构成衔接宏观战略部署与微观经济活力的关键枢纽。世界银行研究表明，营商环境每提升10%，区域研发投入强度可增长3.2%，此效应在县域层面呈现显著的政策传导放大特征。作为国民经济的“毛细血管”，县域覆盖最广泛的市场主体与基层经济单元，其营商环境优化不仅通过简化审批流程、实施税费优惠等举措降低制度性交易成本，更通过提升区域产业链韧性、培育隐形冠军企业等途径激发区域内生创新动能。从战略演进维度审视，县域营商环境优化已超越地方性治理范畴，成为新发展格局下提升国家经济治理效能、构建国际示范性创新生态的基石工程。通过顶层设计与基层实践的双向协同，聚焦县域单元深化体制改革、激发市场活力、优化公共服务、强化法治保障，为发展动能转换、产业结构跃迁、国际竞争力重塑及宏观经济长期稳定发展奠定基础。
2海安优化营商环境的举措和成效
近年来，海安市始终将优化营商环境作为全面深化改革、推动高质量发展的核心战略。自2020年实施“营商环境提升行动”以来，持续推进“万事好通·海心安”营商品牌建设，先后颁布《海安市企业开办“一件事”改革实施方案》及《持续提升“万事好通·海心安”营商环境实施方案》等政策文件，确立了88项营商环境工作任务，在营商环境满意度测评中位列江苏省县域前十。
2.1优化顶层设计政策的精准执行
市场主体活力的激发深度依赖于营商环境的系统性优化，强化政策传导的顶层设计，实现惠企政策的精准高效触达，是提升政策红利兑现效能的核心环节。海安市深刻认识这一要求，以国务院办公厅《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》为政策框架指引，将“精准送达”理念深度融入区域营商环境建设的顶层设计与实践路径。着力构建“政策找企”精准服务体系，通过集成推进制度性交易成本降低、要素市场化配置优化、企业全生命周期服务体系建设三大系统工程，夯实体制机制基础，并在行政审批改革与政务服务提效方面形成若干具有创新性、实效性和可复制性的制度成果。健全“双库联动”智能匹配机制，建设覆盖全市企业的“企业数据库”与汇集各级各类惠企政策的“政策数据库”，实现信息的高效流转与智能匹配，促进政策供给与企业需求的精准适配。强化“立体通道”推送服务模式，整合利用政务服务APP、企业专属服务平台、高效短信系统及企业服务联络员上门服务等线上线下渠道，主动向符合条件的企业定向推送减税降费、技改补助、研发奖励、融资支持等最新政策信息，确保有效政策精准直达应享主体。2024年累计完成政策精准推送1.2万余条，推送准确率达95%，政策实际申报率由32%跃升至78%，显著提升了政策红利落地的时效性。
2.2内化宏观法治建设为微观营商竞争力
深化法治建设，聚焦企业全生命周期需求，创新服务供给模式，是持续优化营商环境的核心路径与坚实保障。[3]法治化营商环境通过确立稳定的产权保护制度与公平竞争审查机制，实现“恒产者有恒心”的法治保障目标，有效提振投资者的市场信心与财产安全预期，为市场主体创新行为注入可持续的制度激励。海安市系统构建“企暖花开法治行”协同治理机制，创新法律顾问—法律明白人—小微企业“三结对”制度，精准达成经营主体专注创业创新、保障投资安全、规范经营行为的三维目标。编制《行政执法协调监督职责清单》与《企业行政合规1+N指导清单》双轨制度，覆盖企业全生命周期核心环节，为合规运营提供标准化指引。依托产业链法治联盟建设，打造“产业链+法律服务”矩阵式平台，深入实施“法治体检”专项行动，构建差异化法律服务体系，持续优化市场主体发展的法治保障环境。海安的实践充分证明，通过机制创新、制度建设和平台搭建的系统组合拳，法治化营商环境能够从夯实企业信心根基（产权安全）、优化资源配置环境（公平透明）、降低合规经营成本、赋能产业协同发展等多维度，为市场主体释放强劲发展动能，这一实践有效解答了“如何将宏观法治要求转化为微观营商环境竞争力”的课题，为其他地区提供了宝贵经验。
2.3深化改革构建多元融合政务服务模式
通过行政审批流程再造工程构建“全环节贯通、全要素覆盖”的政务服务新模式，致力于完善跨部门协同审批机制与智慧政务数据平台，着力提升政务服务标准化、精准化与智能化水平，为服务型政府建设提供制度保障。近年来，海安市着力构建多元融合政务服务新体系，积极推行全程网办、异地代办、协同联办及跨域通办机制，构建了涵盖意向阶段前沿研判、落地阶段策划生成、实施阶段代办帮办的全链条服务体系，加速融入长三角政务服务一体化进程。在准入准营领域，持续扩大“准入即准营”服务覆盖面，将企业登记与更多经营许可事项纳入集成办理范畴，有效解决“办照容易办证难”的体制性难题。实施制度性交易成本降低工程，推行行政审批极简模式，在餐饮、零售等25个行业推行综合许可证制度，实现“一次申报、一证准营”，2024年度累计发放综合许可证1850张，企业开办时间压缩至半个工作日。推行“拿地即开工”审批模式，依托预审代办机制将项目审批周期由60天缩短至15天，平均开工时间提前45天。建立“企业诉求快速响应”平台，确保企业诉求实现“1小时响应、24小时办结”的服务标准。通过系统性改革，海安市成功构建了全环节贯通、全要素覆盖的政务服务新格局，显著提升了政务服务效率、便利度与覆盖面。
3海安持续优化营商环境的瓶颈与短板
总体而言，海安营商环境建设取得的积极成效已获得广泛认可，然而，基于问卷调查数据和访谈，对标高质量发展要求及市场主体预期仍存在一定差距。
3.1政策协同性不足
从制度设计层面看，部分部门在实践中形成“重创新突破与轻系统衔接”的路径依赖，导致政策制定多着力于单一领域的效率提升，忽视跨部门流程的协同配套，例如产业规划与环保监管的脱节。部分产业扶持政策呈现短期性、碎片化倾向，政策频繁调整、覆盖范围不连贯，缺乏长期稳定性评估机制。行政审批制度改革在准入便利化方面虽有所进展，但在准营标准化等关键环节仍需突破，如许可标准不一、跨部门数据互通不足，增加了市场主体的合规成本。各部门虽在纵向条线改革中进展显著，如垂直管理优化，但横向协同机制如跨部门联席会议流于形式、数据共享协议执行不力、责任共担规则模糊不清等问题尚未有效解决，制约了营商环境优化的整体成效。
3.2法治系统思维不足
从营商环境法治化建设实践的具体案例观察，目前法治化营商环境试点所积累的相关经验做法，如政策创新和服务流程优化，尚未通过系统总结固化为可推广的制度标准，影响了整体法治化进程。同时，法律服务主体的质效亟待提升，表现为服务响应速度慢、专业能力不足以及资源分配不均等问题。此外，企业法律服务工作主要依靠司法行政部门单方面推动，缺乏市场监管、税务等其他部门的有效协同，部门协作合力有待强化。同时，对基础性法律服务需求如合同审查，以及个性化需求如知识产权保护的变化，监测机制不够敏感，无法及时调整服务策略，影响营商环境优化实效。
3.3发展规律跟进不足
在动态适应市场发展规律、精准对接市场主体高质量发展需求方面仍面临多重系统性挑战：其一，政府职能转变尚未完全实现，行政审批事项的简政放权力度与市场主体期待存在差距，事中事后监管机制配套存在滞后性，导致部分监管出现盲区，影响市场公平竞争与资源配置效率；其二，跨部门协同机制有待完善，涉及多层级、多环节的审批事项尚未形成完整的集成化服务体系，造成某些审批链条长、数据共享不畅、反馈机制缺失；其三，基层存在人力资源结构性矛盾，专业人才储备不足与复合型管理人才短缺并存，政策理解不深、操作能力薄弱等现象，这不仅制约了改革举措的精准落地效能，还加剧了政策执行偏差，削弱基层治理能力，阻碍改革红利释放。
4县域持续优化营商环境的对策建议
处于新一轮发展的关键时期，县域政府需精准把握机遇，强化战略主动性，针对当前制约因素着力打造营商环境新高地，有效提升区域资源集聚能力及核心竞争力，从而在县域经济格局重构中巩固竞争优势并转换发展动能。
4.1全面提升“精准服务-分类施策”的供给能力
营商环境建设作为政府主导的治理系统工程，其优化升级需要政府部门的主动作为和制度创新。[4]构建规范化的政务环境是优化营商环境的前提。为实现政务服务效能的迭代升级，需建立需求导向型的职能调整机制，针对跨部门职能分散化、业务同质化导致的行政效能损耗问题，应实施职能整合与机构重组。通过组建行政审批服务部门，按照“应进尽进、能进尽进”的指导原则，系统推进部门审批职能向政务服务大厅的战略性转移，实现审批权限物理集中与业务流程再造的协同发展。要构建标准化审批流程体系，通过程序简化和效能提升实现行政服务优化。针对短期内难以实现职能整合的行政部门，应最大限度推进跨部门职能融合，建立协同工作机制。深度应用“互联网+政务服务”技术，系统整合多源政务资源并优化平台架构设计，着力构建全域覆盖的政务服务统一网络平台，实现政务服务事项线上办理最大化和业务流程全周期数字化运行。构建标准化的政务信息资源统一归集机制，加速推进跨部门横向与跨层级纵向的立体化政务信息数据共享交换平台体系建设。例如，针对中小微企业普及应用“政策计算器”功能，通过输入企业类型及规模实现精准政策匹配，并与银行协同创新开发“信用+产业链”金融产品；针对重点产业建立并完善“政策包”动态更新机制，如每半年系统梳理技术攻关与人才引育需求等。
4.2大力营造“亲清共融-亲商安商”的市场环境
系统推进市场准入机制改革，强化建设用地指标动态调控，构建多元化资金扶持体系，优化政府采购与招投标监管框架。建立跨部门政策协同机制，推进惠企政策集成化实施，针对政策执行梗阻问题，健全政策配套实施细则。实施政策通达工程，编纂企业发展政策工具书，建立中小微企业政策推送矩阵。完善对外传播体系，开展政企服务人员专项能力建设，构建定向服务机制，实现营商政策精准推送，形成“制度供给更完善、执行效能更显著”的政治生态，最大限度释放制度性政策红利。要持续完善企业服务市场化体系建设，系统引导行业发展指导、人力资源培训、金融服务及企业上市等领域的专业化机构建设，着力提升服务供给效能。针对企业发展的阶段性诉求与转型痛点，需构建差异化、精准化的专业服务体系。重点完善政府购买服务的政策法规体系，拓宽全品类、多主体的采购渠道，确保采购流程具备全程可溯的规范性和透明度。构建中介机构规范化管理体系，实行资质准入动态管理机制，破除部门依附性垄断和市场竞争不充分形成的准入门槛，将各类垄断性、半垄断性中介服务统一纳入标准化监管框架，着力培育竞争有序、运行高效的专业服务市场生态。
4.3积极培育“公平公正-法治浸润”的生态土壤
强化营商环境法治化制度体系建设，构建系统化制度框架以规范行政流程、增强制度约束效力。基于区域发展实际与改革实践经验，着力构建契合地方治理需求与部门职能特点的制度化运行机制，持续完善政务服务标准化体系。建立优化营商环境改革配套规范性文件动态修订机制，重点开展涉及市场主体准入、经营许可、市场监管等领域的法规清理工作，系统废止与“放管服”改革相悖、阻碍新经济业态创新发展、市场主体关切度较高的规范性条款。首先，要通过专项立法完善行政审批程序规范，健全中小企业扶持制度体系，完善多元市场主体权益保护机制，构建系统完备的法治化保障体系，确保营商环境优化改革举措的规范实施与效能转化。其次，持续推进深化综合行政执法体制改革，建立健全行政执法全过程审核机制，完善执法人员专业化培训体系，强化执法监督闭环管理及考核制度，着力推进执法队伍专业化建设，全面提升执法人员法律素养及执法能力。第三，强化法治宣传教育力度，提升市场主体与社会成员法治实践参与度。通过实施系统性普法工程，持续增强社会各主体的法治素养，重点培育其权利主张能力与义务履行的自觉性。着力推进社会治理各维度、各环节的法治化进程，构建全域覆盖的法治化营商环境制度框架。
4.4科学构建“动态评估-迭代升级”的长效机制
《小康》杂志联合国家信息中心共同组建的“中国县域营商环境研究”课题组，构建了国内首个县域营商环境系统化评估指标体系，以深化“高效办成一件事”改革为突破口提升政务服务效能，聚焦构建市场化、法治化、国际化一流营商环境的目标导向。[5]多维评价框架涵盖以下核心指标：企业设立与注销流程优化、工程建设项目审批制度改革、市政公用服务接入便利度、不动产登记效率提升、企业融资成本控制机制、税收服务智能化水平、跨境贸易与投资便利化程度等。指标体系既体现与国际通行规则的接轨性，又强调时代发展的适配性，同时兼顾区域实践的可行性，形成兼具科学性与操作性的综合评价范式。可采取“企业需求清单+政策效果评估”双轮驱动模式，一方面，通过各类线上平台、APP实时采集企业诉求，如设立企业诉求直报模块，按月生成精准需求分析报告；另一方面，委托第三方机构开展政策实施后评估，对满意度低于70%的政策及时进行动态优化，如2025年重点评估中小微企业融资政策。此外，需强化评估结果的应用效能，将其深度整合至县域经济社会发展综合评价体系。[6]通过建立“目标设定-执行监督-综合评估-反馈优化-效能提升”全周期闭环管理机制，驱动政府部门职能转型、模式创新与服务升级，促进政务人员强化服务意识、践行用户导向思维、提升行政效能，最终构建全员参与营商环境建设的制度生态。
结语
县域持续优化营商环境本质上是一场具有持续性特征的治理变革，唯有破除“短期冲刺”的路径依赖，通过机制创新、精准服务、区域协作与文化建设的系统性协同，方能构建“企业需求驱动、政策动态响应、发展质效跃升”的良性循环机制，为县域经济高质量发展注入持续的内生动力。
项目基金：南通市党校系统2025年度调研立项课题（项目编号:2025NTDY08）
参考文献：
[1]曹健,谭佳璐,舒伟.营商环境研究述评与展望[J].财会月刊,2023,44(18):153-160.
[2]姚梦山.吉林省县级政府优化县域营商环境的问题和对策研究,2019(26):16-19.
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[4]章敏,胡方仪.营商环境政策工具与政策目标量化比较研究[J].中国市场,2023(29):25-28.
[5]丁邡,周海川.我国优化营商环境成效评估与建议[J].宏观经济管理,2020(02):59-65.
[6]贺磊,王韬骅.“放管服”改革驱动营商环境优化的国家治理责任[J/OL].河南师范大学学报2023(06):8-13
审核：刘 坤
责编：王世明
编辑：刘 彬