摘要：烟草行业作为国民经济的重要组成部分，其行政许可权力的正确行使直接关系到行业健康发展、市场秩序稳定以及消费者权益保护。本文构建了集排查、评估、防控、监督、考核、运用于一体的行政许可全链条立体动态监督工作体系，为烟草基层单位行政许可廉洁风险精准监督与管控提供了基本思路和结构维度，有助于行政许可权力的全面、动态管控，使权力始终沿着正确轨道运行，为烟草行业的稳健发展提供有力保障。

关键词：基层烟草；行政许可；全链条；动态监督

占俊文 尧立超 乐小茹

（抚州市烟草公司资溪分公司，江西资溪 335300）

引言

近年来，我国依法治国进程不断推进，随着经济和社会的发展，学者对有关加强行政许可监督的课题研究逐渐增多，理论界出现了许多关于行政许可监督方面的研究成果。研究指出，目前我国的行政许可监督体系还不完善，实施过程中存在很多的问题，必须健全行政许可事后监督机制，完善行政许可责任追究制度，加强对行政许可内部监督[1]。研究指出，当前行政许可监督主要分为“程序型”监督模式和“权力型”监督模式，因此，要引入公众参与、许可裁量基准、专家监督及制度化的社会监督等因素来完善行政许可的监督模式[2]。

目前，烟草行业关于构建日常行政许可监督的全流程风险防控工作体系的研究较少，在相关学术期刊等媒体上鲜见报道，本文拟在烟草基层单位就构建全面高效的行政许可日常监督工作体系开展研究，以权力运行的制约和监督为核心，以廉洁从业风险防控体系建设为基础，找准被监督单位、部门权力运行的重点领域、要害环节和关键少数，聚焦基层“小微权力”腐败问题，将反腐倡廉具体措施嵌入到行政许可的各项流程之中，使综合监督机构对行政许可权力运行情况的监督检查有依据、有抓手，实现监督的再监督。

一、加强行政许可监督的重要意义

维护法律权威是行政许可监督的首要任务。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政机关在实施行政许可时，必须严格遵循法定程序，确保申请人的合法权益。通过对烟草专卖行政许可权力的监督，可以及时发现和纠正烟草行政主管部门在行政许可过程中的违法行为，保障行政许可的合法性和公正性，防止权力滥用和腐败现象的发生，维护社会公平正义。

促进依法行政是监督工作的重要目标。加加强烟草专卖行政许可权力监督，要求烟草行政主管部门主动公开相关信息，公开透明地执行许可变更、注销、延续等程序，有助于提高透明度和公众参与度，减少暗箱操作，增强社会监督效果，提升烟草行业公信力。

预防违法行为是全过程监督的重要价值。烟草专卖行政许可权力监督覆盖了“事前、事中、事后”全过程，全方位的监督机制有助于及时发现并纠正行业内可能出现的违规行为，确保行政许可活动严格基于明确的法律框架进行，有效减少主观臆断与潜在的腐败现象。

维护市场秩序是监督工作的实践意义。烟草专卖行政许可监督涉及对许可证办理和执行情况的检查，有助于合理规划市场布局，提升烟草零售客户准入条件，避免过度竞争。同时，有效保护合法经营者和普通消费者的利益，维护市场秩序的稳定。

推动高质量发展是监督工作的长远目标。烟草行业的高质量发展依赖于一个既严格又公平的监管环境，解决行政许可规范化、权力监督等问题，能够提升整个行业的管理水平和竞争力。通过实施全方位监督机制以达到优化市场资源配置效果，实现既能满足市场需求，又能引导行业向更加规范、健康的方向发展目标。

二、行政许可监督工作现状及存在的问题

近年来，“放管服”改革的深入推进进一步简化了烟草专卖零售许可证办理流程；同时在烟草专卖零售许可证制度保障、市场需求稳定、卷烟零售盈利水平较为可观等多重因素的共同作用下，广大群众申请办理烟草专卖零售许可证、参与卷烟市场经营意愿持续攀升，基层专卖人员受理烟草专卖零售许可证咨询、办理业务量持续上升。

烟草行业高度重视行政许可管理服务工作，并通过积极采取有效措施，开展行政许可监督工作。围绕行政许可重点岗位、重点环节，定期开展专项自查整改，直面短板与不足，制定针对性防范清单和监督办法，防范化解隐患问题；发挥综合监督组职能作用，聚焦新型腐败和隐性腐败表现形式，对照行政许可规范事项工作清单，明确监督目标、工作举措、责任主体，深入开展行政许可规范性、合法性监管，有效化解廉洁风险。

尽管采取了一系列措施，取得了一定的成效，但对照当前党风廉政建设和反腐败工作的形势、对照人民群众期盼，行政许可监督工作仍存在诸多问题和挑战。

监督事项不够全面具体是当前面临的首要问题。近年来，基层烟草单位逐步建立健全监督体制机制，行政许可类监督作为基层人民群众关心关切的问题之一，已成为综合监督部门的监督重点，但在实际操作中，尤其是在基层单位，由于监督人员配备不多、业务能力有限、监督资源不足等原因，行政许可监督工作有时存在不够及时、不够全面的问题，应对新形势、新状况下行政许可类新问题，监督和解决的办法不多。

部门协同监督机制不够健全是制约监督效能的关键因素。当前，基层烟草专卖部门、综合监督部门均将行政许可管理服务工作作为重点监督事项之一，定期开展自查和监督，但是专卖部门、综合监督部门在行政许可监督工作上尚未形成高效的协作机制，在信息共享、联合研判、优势互补、贯通协作上还存在不足，监督合力尚未得到有效发挥。

公众参与许可监督程度不高影响了监督的广泛性。烟草行业行政许可信息公开，主要通过政府官方网站、在线政务服务平台、政务服务窗口等途径，信息公示内容主要侧重于事前公示办理条件及依据，事后公示办理结果，而缺乏对过程化的跟踪及展示，公众往往难以了解行政许可的具体情况及全貌，行政许可工作的透明度和公信力有待进一步提升，社会监督的力量尚未得到更加有效地发挥。

许可监督结果运用不够全面削弱了监督的有效性。烟草行业坚持严的主基调，以零容忍态度惩治腐败，针对行政许可过程中侵犯群众利益行为，坚持发现一起、查处一起，以案件办理为抓手，持续释放执纪必严强烈信号。但行政许可监督的正向激励机制尚未健全，未能将监督结果完全融入绩效考核体系，监督工作的成效有待进一步挖掘与利用。

三、行政许可全链条立体动态监督体系的构建与运用

聚焦“成体系、可推广、能落地”，将排查、评估、防控、监督、考核、运用六大环节相结合，构建全链条立体动态监督防控体系，确保基层烟草单位行政许可权利的正确运行，提高廉洁风险防范的针对性和有效性。

在“清单式”排查环节，将行政许可各环节工作“摆上台”，找准各环节运行的关键岗位、关键人员、关键事项，聚焦证件管理员、片区稽查员、中队长、专卖办主任等行政许可相关人员责任人，运用组织分解结构、工作分解结构、关键路径法等科学有效的方法，开展逐项梳理，以岗位职责为出发点，以工作流程为主线，以高危环节为靶心，由外而内、由线到点，对行政许可环节开展廉洁风险“健康筛查”，全面查找申请、受理、书面审查、实地核查、决定、送达等行政许可各项工作流程中的潜在风险，通过收集和整理所有的风险点，形成风险要素清单，为靶向开展风险防控和监督提供依据，实现由“广撒网式”风险监督到“定点突破”的转变，实现关口前移、源头治理，及早发现和解决苗头性、倾向性问题。

在“分级式”评估环节，借助科学适宜的风险评价方法，如风险值评价法、模糊综合评价法、风险图谱等，对行政许可各项风险点进行量化定级，按照行政许可环节廉洁风险的影响范围、影响程度、损失程度、发生概率等因素，将风险要素清单中的各风险点划分为高、中、低等风险级，依据风险级别，分类制定不同预防和改进措施。针对高级别风险点，及时采取强化监督与监控机制、严格审批流程管理、完善内部控制规章制度、建立应急响应与危机管理机制等办法；针对中、低级别风险点，采取优化流程管理、强化信息公开与透明度、建立反馈与持续改进机制、加强教育培训与职业素养提升等办法。

在“全景式”防控环节，随着法治社会建设不断推进，许可证申请人对于行政执法工作中的公正性、透明性、合法性的要求日渐提高。落实行政许可“全景式”公开，采集现有零售点定位信息，利用可视化地图，标注零售点，依据现行零售点合理布局规定，在地图上对现有零售点100米范围内、校园周边50米范围内等禁止准入的新办证坐标进行预警拦截，对办证进展进行可视化过程跟踪及管理，让广大群众更加清晰地了解整个过程的全貌和进展情况，让公共权力和公共资源公开、透明地呈现在广大群众面前，做到一眼明底数、一图知全局，减少信息不对称以及暗箱操作的可能性，真正实现“权力在阳光下”运行，保护公民的合法权益。

在“嵌入式”监督环节，建立健全综合监督部门专职监督、部门监督员兼职监督、上下级相互监督的立体监督体系，聚焦行政许可关键环节，把监督“探头”嵌入基层中队、一线窗口，将具体监督措施嵌入到行政许可过程重点环节的制度流程中，综合监督部门建立许可证办理过程资料随机抽查、现场抽查、监督反馈、监督回访等行政许可“嵌入式”监督机制，推动监督工作融入业务、深入流程，直插基层“小微权力”运行核心环节，紧盯基层中队、办证窗口“微腐败”的表现形式，找准问题切入口，制定针对性整改提高方案，深化源头治理，堵塞制度漏洞，有效防范“人情证”“关系证”以及利用办证审批职权“吃拿卡要”等违法违纪行为，建立起预防腐败的长效监督机制。

在“闭环式”考核环节，按照评价方法更加科学、评价维度更加全面、群众参与更加广泛的原则，运用平衡计分卡（BSC）等绩效管理体系工具，建立以监督工作成效、公众满意度、内部监督流程、学习与成长“四个维度”为核心考核评价体系，作为行政许可“清廉窗口”创建标准。分类分级制定二级、三级考核指标，重点突出“公众满意度”指标的构建，包含对行政许可规范性、合法性、公平性、服务态度、信任度等维度的满意度，广泛收集群众对行政许可管理服务工作的真实感受和意见建议。综合四个维度考核结果，掌握行政许可管理和监督运行实际情况，找准定位，明确行政许可管理服务工作的短板弱项和改进方向，进行有针对性地改进提升，推进“清廉窗口”建设向更高水平发展，树立烟草企业良好的社会形象，构建更加和谐的客我关系。

在“画像式”应用环节，依据“四个维度”绩效考核中各项二级、三级指标考评结果，构建行政许可风险岗位“廉洁指数”评价体系，真实反映行政许可风险岗位工作人员的廉勤状态，绘制行政许可工作人员“画像”，用量化数值的形式反映行政许可风险岗位工作人员在某一阶段的廉洁程度，实现“清廉画像”有评价依据、有客观标准、有量化数值。动态建立行政许可工作人员“廉洁档案”，并进行相关运用，对“廉洁指数”得分较高的工作人员，可评为行政许可工作“清廉标兵”，也可作为其他综合评先评优工作的重要依据之一；对“廉洁指数”得分较低的工作人员，取消其当年度评先评优资格，并深刻剖析根源，有针对性地抓好整改提升；对"廉洁指数"低于“红线"的工作人员，开展专项调查，确定是否存在违法违纪情况，对违反行业从业规定、廉洁自律规定开展行政许可相关工作的，精准运用监督执纪“四种形态”进行问责，进一步强化刚性约束，筑牢廉洁从业底线。

四、实施成效与未来展望

烟草行政许可全链条立体动态监督工作体系的构建，为烟草基层单位行政许可廉洁风险精准监督与管控提供了有效的解决方案。通过全面排查行政许可各环节的潜在风险，运用科学方法评估风险等级，并采取“全景式”公开和“嵌入式”监督等措施，可以提高行政许可工作的透明度和公正性，提升烟草基层单位综合监督部门发现问题线索的能力，有效预防腐败现象的发生；开展“闭环式”考核和“画像式”应用，为行政许可监督工作的效果评估和问题整改提供了科学依据，有助于实现监督工作的持续改进和优化，提升行政许可工作的规范性，增强公众的满意度和信任度，为烟草行业的稳健发展提供了有力保障。该体系在实践中显示出良好的推广价值，为其他行政执法领域的监督工作提供了有益借鉴。

未来，随着烟草行业改革的深入推进和法治化建设的不断加强，行政许可监督工作将面临更多新的问题与挑战。一方面，需要进一步完善行政许可监督体系，加强与其他监管部门的协同合作，形成更加高效、全面的监督合力。另一方面，需要不断创新监督手段和方法，运用大数据、人工智能等现代信息技术手段，提升监督工作的智能化和精准化水平。同时，还需要加强对行政许可工作人员的培训和教育，增强其廉洁自律意识和职业素养，为行政许可监督工作的顺利开展提供坚实的人才保障。

总之，烟草基层单位精准监督工作是一项长期而艰巨的任务，需要不断探索和创新。通过本文的研究和实践，为烟草基层单位的行政许可精准监督工作提供了新的思路和解决方案，构建了全主体覆盖、全过程控制、全工具运用的风险防控思路，也为基层烟草单位加强对行政执法办案、投诉举报处理、货源分配投放等基层群众关心关切的其他重点工作开展有效监督提供了有益的借鉴。

（栏目责任编辑：刘坤）

基金项目：烟草行政许可全链条立体动态监督体系的研究与应用（江西省烟草公司抚州市公司资助项目2024.001）

参考文献：

[1] 陈淑.浅谈行政许可监督制度存在的问题及改进的几点建议[J].法制博览,2018(24):3.DOI:10.3969/j.issn.2095-4379.2018.24.033.

[2] 彭涛.行政许可监督模式的完善[J].治理研究, 2019(2).

审核：刘   坤

责编：明贵栋

编辑：刘   彬