随着财政资金监管力度不断加强以及公共服务质量要求持续提升，预算管理水平已成为衡量事业单位治理能力与运行效率的重要标志。《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府会计制度》等政策文件对事业单位预算编制、执行、监督及绩效管理提出更高要求，事业单位需要建立科学、规范、可持续发展的预算运行机制。本文结合事业单位全面预算管理的需求，分析事业单位实施全面预算管理的必要性，提出管理优化路径及应用操作路径，旨在为事业单位全面预算管理的合理应用、提升预算管理水平提供一定的借鉴及参考。
文/张晓荆
一、事业单位实施全面预算管理的必要性
（一）提升财政资金使用效益，保障公共资源合理配置
现实中事业单位资金的来源多采用政府财政拨款的形式，资金使用具有公共性和稀缺性特征，公共财政管理又日益重视绩效管理和信息公开。全面预算管理可以将资金筹集、分配和使用进行总体谋划，通过对单位预算科学合理编制、全过程执行控制来统筹、优化配置各方面要素资源，既可以避免资金积压和浪费，又可以使有限的财政资金集中用于重点业务领域及事关民众基本公共服务项目的保障上来，最大限度地发挥财政资金的社会效益。
（二）强化战略引领，促进事业单位目标与资源的有机衔接
传统的预算编制以年度收支平衡为目的，往往与预算单位的长期发展战略衔接不够紧密。全面预算管理坚持以战略为导向，将预算编制工作与预算单位的发展战略、业务计划、绩效考核有效结合，预算不单纯是财务计划，而是变成达成战略的手段，根据预算单位的战略目标进行层层分解量化，形成推动预算单位长期持续发展的指挥棒和方向盘。
（三）完善内部控制体系，提升管理水平与治理能力
由于事业单位管理活动中各个环节的分工关系涉及多个部门和多个业务环节，如果没有预算管理工作机构，容易造成各单位各部门职责不清晰、信息闭塞、决策不科学。而全面预算管理就可通过规范性的预算编制与执行过程、预算调整过程、预算考核过程，建立起业务与财务深度融合、横向部门间协作、事前事中事后全覆盖的内控体系，可以达到控制资金风险并保障资金安全的目的，同时在预算实际执行情况中形成数据回路，实现内部的数据管控以供管理者决策参考，从而使单位管理得到更为有效的规范化、精细化、透明化管理。
二、优化路径与实践策略
（一）科学编制预算，确保目标与资源精准匹配
预算编制是全面预算管理的起点，其科学性直接决定后续执行和绩效的基础质量。要想让预算成为落实事业单位发展战略的有效工具，必须在编制阶段做到数据真实、测算准确、分配合理。
首先，做好充分的前期调研。在预算编制之前由计财部门牵头组织，由业务、行政、人事等部门开展预算需求分析会。各相关部门上报各项目的年度工作计划、项目清单、具体项目数量和资金测算依据、近3年的历史支出数据。在调研过程中，应当深入项目运行环境、物价水平、政策变动、任务轻重缓急等方面，对有不确定性的项目进行敏感性分析，建立在真实需求和客观数据基础上。
其次，选用适宜的预算编制方式，综合考虑事业单位的经费来源、任务性质、职责任务分类采取不同方式管理。对日常运行费用可采用零基预算编制法，以上年的支出为基数结合物价增长、人员增减合理调整；对创新性、一次性或攻关项目可采用“零基预算编制法”，从零开始编制预算，对项目的必要性和可能性分别进行论证，逐项计算开支。对年度内受外界环境因素影响较大项目，如国际交流、科研任务等可采用滚动式预算编制法，按季度或半年度滚动，使预算与项目的实际需要同步。
最后，强化部门间预算会审和会商制度。预算一旦形成，提交预算管理工作委员会会审，会审成员由财务部门、业务部门、审计部门、纪检监察部门等相关领导参加。对于预算总额以外，资金用途是否合理、项目有没有交叉重复、是否违反各项政策法规、是否违反限制性规定等方面审核尤为重要。必要时邀请外聘专家介入，特别是对于涉及技术含量较高或投资额度较大的项目，审查的必要性及合理性更为关键。经会审后明确的预算内容包括项目名称、责任部门、具体期限、考核指标，上传至预算管理系统，作为项目预算执行的依据。
（二）强化预算执行过程管控，确保资金使用高效使用
预算执行阶段是检验预算编制科学性的重要环节，也是资金安全与绩效达成的核心保障。过程管控的力度和方法，直接影响预算目标能否落地。
首先，制定逐级负责、分工授权的执行责任。将年度预算具体到季度预算以及月度预算，并将预算指标落实到部门负责人和项目负责人，划分各层级负责审批的资金范围以及资金划拨的审批流程。比如，日常办公支出交由部门负责人审批，项目性资金支出要经过分管负责领导或预算管理委员会审批，每一笔支出都有明晰的资金责任主体和审批手续。例如，对于涉及保密的和重大资金支出要经过多部门审批和会签。
其次，建立进度实时动态监控、监控跟踪机制。采用预算管理系统及时实现支付支出数据实时记录、自动统计汇总，依据部门和项目进行分类统计，将每一笔支出自动与预算目标动态比较，支出比例超过或低于同期的进度时，系统自动发出预警信息，由财务部门联系责任人说明超支或低于同期的进度原因。对执行进度滞后的，安排专项督导，查明是属于客观还是管理方面的问题，在此基础上，及时对执行进度进行调整。
最后，规范预算调整流程。执行过程中因客观原因政策调整、价格变化、任务变更等需要调整预算的，由用款部门书面向财务部门提出申请，写明调整的原因、金额以及对总预算的影响，经财务部门审核合理合规性报预算管理委员会审议，重大事项报主管部门或财政部门批准。所有调整都要入账，在预算系统中要留有调整的痕迹，便于资金流向有据可查。
（三）建立可量化的绩效评价体系，将结果与资源分配挂钩
预算绩效评价不仅是对资金使用情况的总结，更是发现问题、优化管理、提高资金效益的重要途径。
首先，设定具有一定针对性的绩效评价指标，指标包含投入绩效指标、产出绩效指标、效果绩效指标和满意度绩效指标等。指标的设定包括指标选取和权重确定。如对于各类项目预算到位率、资金执行率等反映投入方面的指标权重需要与基建项目等大宗类项目有所不同，除固定考核指标外，若财政下拨一般类支出，要兼顾辖区其他乡镇的均衡度。
其次，实现预算管理中全过程的绩效评价，在预算安排的同时编制绩效目标，提出数据来源和数据采集时间节点；预算执行期间实时取得绩效数据信息，对出现偏差的及时调整；预算末期对照目标指标整体综合评价、反馈分析绩效未完成的原因及因素，在重点项目中可以采用第三方进行独立绩效评价，从而提高评价的客观性。
最后，将评价结果直接挂钩预算管理。将评价优的部门和项目单位在下一年度预算上优先足额安排，适当增加预算；将评价低且无整改提高计划的项目在下一年度预算上压减甚至取消安排预算经费。形成绩效评价反馈和改进机制，评价结果中发现的问题和整改提高建议书面反馈给预算部门单位，督促其在下一年度预算周期内整改提高，形成预算管理的闭环管理优化。
（四）推进信息化建设，构建全流程预算管理平台
现代化预算管理离不开信息化平台的支撑，信息化建设能显著提高预算编制、执行、调整和评价的效率与透明度。
首先，构建统一预算管理信息化平台，建立预算数据集中管理的标准体系，构建预算编制、批复、调整、执行、评价全过程业务统一预算管理信息化平台，支持多部门多人同时在线协同编审。将各预算需求单位直接在系统中填写需求计划，系统根据一定的规则生成预算汇总表，并减少传统人工统计带来的错误。做好版本管控，记录每次变动的版本，可追溯。
其次，开展分析预警模块。系统可以自动形成执行分析曲线、收入分析曲线和支出分析曲线、预算进度分析曲线以及超收、预算执行率、资金结转情况分析说明、预警说明等，通过红黄蓝绿的色系或者通过图表反映出来。对于超收、预算执行率过低以及预算资金结转较大时进行预警提示，并通知有关责任人和领导。同时也可以基于分析类的数据来进行多维数据分析，通过计算累计的预算执行曲线，可以实现对近年预算执行情况的趋势性分析，为编制下期预算提供依据。
最后，保障系统安全性和兼容性。单位预算数据是事业单位核心财务数据，要运用分级授权、数据加密传输、定期备份等安全保障措施，避免信息外泄和丢失。同时，要考虑到与单位财务核算系统、资产管理信息系统、人事管理信息系统等相关管理系统的连接融合，实现互通，形成事业单位信息系统集成平台。
结语
全面预算管理是事业单位提升资源配置效率、强化内部控制、实现战略目标的重要管理工具。随着公共财政体制的不断完善和绩效管理理念的深入推广，事业单位在预算管理中面临的要求日益多元化，既要保障日常运转，又要服务于单位的长远发展。需要强调的是，全面预算管理不是一项单一的财务工作，而是一套系统性的管理工程，涉及组织架构、制度流程、信息系统以及管理文化的全面配合。事业单位在推进预算管理优化的过程中，应坚持顶层设计与基层实践相结合、制度建设与能力提升相结合、技术手段与管理理念相结合，逐步形成可持续、可复制、可推广的预算管理模式。唯有如此，才能真正发挥全面预算管理在推动事业单位高质量发展中的战略支撑作用。
（作者单位：甘肃省地质矿产勘查开发局第二地质矿产勘查院）