摘要：中国城镇化正逐步从增量发展转为存量发展阶段，城市更新逐渐成为政府、企业、居民关注的重点领域。本文着重探讨以片区综合开发模式为支撑的城市更新项目，从平衡多元主体利益出发，分析此类项目政策市场、政府换届、土地要素、历史因素、融资资金等方面的风险，通过研判分析发现城市更新类项目具有地域逐渐向大都市圈城市集中、模式不断演变，类型转向小而美、要求更加复合多样等趋势。政府、企业、居民都要顺应时代趋势，在时代浪潮中找准定位和新的发展方向。

关键词：利益平衡；城市更新；风险；趋势

张轩畅

（上海市虹口区政府 上海 200000）

引言

伴随着中国城镇化从增量到存量的转变的进程，城市更新对城市发展、形象及民生有着重大的影响，越来越受相关方的重视。一方面，各地政府不断探索城市更新的方式方法并制定相应的规范来促进城市更新相关方的利益平衡，期望调动社会力量积极参与来加快城市更新项目的实施进度。另一方面，随着传统二级市场的白热化，传统开发企业也需要更多的特色项目以及更低价格的地块，从某种程度上来说，城市更新是企业践行特色地产，实施低价获取土地的路径之一。与此同时，老百姓需要更好的居住生活环境并且仍期望征拆改变人生，也希望城市更新项目尽快实施。

1讨论对象及文献综述

本文重点讨论备受关注的以片区综合开发模式为支撑的城市更新项目，这种类型的项目由于可操作性强、利润空间大对各方的吸引力更大。梳理相关的文献发现，我国对城市更新的研究很久，城市更新的模式也在不断演变，王嘉等在梳理我国城市更新从一元到二元和多元的模式演变时，发现我国系统化的城市更新治理体系目前未形成、城市更新治理的机制还需进一步完善，多元化的城市更新的利益平衡机制也需进一步完善，并提出需建立精细化的城市更新规划和政策体系，制定多元主体利益平衡、共建共治共享的长效管理机制。李锦生等指出城市更新的核心不是技术问题，不是投融资问题，而是增量和存量利益分配与再分配的问题，并提出城市更新要因地制宜，务实创新，要整合囊括土地、金融、财税等核心的城市更新制度体系设计。同时要协同政企民，提升城市共治法治水平。近些年，以片区综合开发为支撑的政企合作的城市更新项目也在不断地演变并呈现出新的趋势，王念梳理了政企合作片区综合开发项目的模式演变时，指出当前形势下，片区综合开发已经从传统的土地整理、公共基础设施服务逐步向城市运营和规划设计的方向靠拢，这对企业综合能力提出了新的要求。同时，开发企业也在不断调整自身的方向布局，中指研究院（2022）在研究房企布局城市更新的特征时，认为政企合作正成为推进城市更新的重要机制，并重点关注老旧小区的改造市场，着力于搭建城市更新协同平台，多方合力共同推进城市更新项目。通过进一步的观察研究，中指研究院发现政策正在持续探索投资收益、社会效益、经济效益的多元主体间利益分配的平衡，企业与政府间的合作及城市更新相关的投融资政策正在进入实质性落地阶段。

2风险要素识别

传统处于一级开发阶段的城市更新项目，盈利模式较为单一、回款难度大，且由于合作周期较长有诸多不稳定、不可控的影响因素，如征地拆迁、基础设施、资金成本等导致投资成本增加，土地指标获取、征地拆迁实施、土地出让缓慢等导致实施难度增加，政策变化、政府换届、财政紧张等导致回款难度增加。因此即使合同有明确的约定，仍然会出现各种不同问题。尤其是项目周期长，非常考验企业投资峰值控制及整体项目把控能力，受多种因素影响，一旦把控失衡，使项目推进低于可研预期，都有可能导致项目难以推进，甚至给企业带来巨大隐性风险，增加企业运营风险。

2.1政策市场影响

一方面，以片区综合开发模式为支撑的城市更新项目，是对土地一级开发、PPP、政府购买服务、特许经营、ABO+EPC等模式的延续，其未来走向仍具有不确定性。随着国家对地方政府投资的控制，尤其对隐性债务的监管不断加码，如何解决城市更新的诉求并规避政策风险问题，成为实现政企合作重要考虑因素。如ABO+EPC模式的项目虽然某种程度上可以规避隐性债务风险，但授权权限、项目融资及隐性债务规避等问题仍需要探讨完善，并且结合土地、安置房、运营收入等资源是项目能否顺利推进及融资关键。另一方面，中央和地方也积极出台各项调控政策对城市更新项目进行引导，如住建部下发63号文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》要求城市更新中拆除面积不得大于现状面积20%，拆建比不得大于1:2。热点城市亦持续完善城市更新政策，如上海出台《上海市城市更新行动方案》等相关制度规范，政策的走向进一步影响未来的发展方向及企业城市更新项目的布局。同时，城市更新受市场影响也较大，在“房住不炒”基调下，随着全国房地产市场降温，土地市场热度下滑，目前整个市场仍处于下行阶段，市场预期转变也一定程度上影响了企业参与城市更新项目的热情。

2.2政府换届影响

一方面，政府需要工作亮点及民生保障，并有地区固定资产投资等相应的考核指标要求，另一方面，企业也需扩大规模及提升影响力，也有项目获取、新签合同、营业收入等指标要求。因此，某种程度上也导致了部分地区城镇化进程与城市发展阶段不匹配，出现过度超前的基础设施投资的情况，但地方政府对新的政企合作的城市更新项目仍然需求较大。然而，已有的城市更新合作项目，由于任期的变化，导致部分地区的政策的连续性较弱，已达成的约定有被破坏的风险。尤其三、四线政府在本身财政能力较弱的情况下，会优先保证城市运营所需资金，从而有可能产生政企合作方面的违约。

2.3土地要素影响

一方面，受历史因素及地区发展的不均衡影响，大中城市土地指标一直紧缺。尤其近几年土地政策调整影响，部分地区年度土地指标不能用于经营性房地产项目出让用地，因此需要购买工矿废弃地及工业用地等指标来平衡城市更新出让用地指标的需求。但土地指标数量有限，成本高，这都制约部分城市更新项目土地供应。另一方面，由于土地主管部门相关文件对土地征收工作提出进一步要求，如土地征收需先编制整体方案，经过一系列的决策流程后才实施征收工作。受此影响，部分项目的用地报批、土地征收等工作会有所延后，会对土地出让造成影响，这也影响项目整体的进度。

2.4历史因素影响

城市更新的地块涉及历史遗留、风貌保护因素较多。一方面，如产权不清晰、居民内部分配不均或对赔付有更高的期待等问题制约着动迁的进度。另一方面，由于周期长导致房屋搬迁的执行依据、搬迁政策可能发生变化，致使搬迁补偿工作无政策依据或搬迁价格提升，这一定程度上都影响拆迁的进度。尤其当部分区域涉及历史风貌保护要求时，由于需考虑文脉传承的要求，风貌保护方案需要反复论证并且流程相对较长，从而进一步加长了项目的周期。这些因素都在一定程度影响了项目的实施进度，与开发企业高周转的资金需求不符。

2.5融资资金影响

相对于传统项目，城市更新项目体量大、资金困难一直是制约项目建设的一大瓶颈难题。一方面，传统以片区综合开发为支撑的城市更新项目融资受政策影响较大，如《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）（63号文）等的要求，极大地限制了城市更新项目的融资贷款规模，对其后续项目开发带来较大的不利影响。另一方面，企业受外部因素影响融资难度逐步加大。由于城市更新项目周期长、资源占有大、不可控因素多的特性，除部分以城更为主要业务的私企外，国企的参与者较多。随着《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》“三道红线”等政策的出台，国企对融资规模和利率把控更加严格，对融资方案的审批也更加重视，从而导致决策周期长，融资难度的进一步加大。

3未来趋势研究

由于城市更新类项目有资金投入成本高、回报时间长、资源占有率高、项目拆迁费用高、建设资金需求量大、不确定性高、企业融资难度大等潜在风险，开发企业既想参与但也格外慎重。因此，是否纳入政府城中村改造计划，是否绑定二级土地及三级运营的现金流，对项目推进尤为重要，这些要素影响着相关配套资金支持力度及项目推进速度。同时，城市更新项目也随着整体情况的演变呈现出一些新的趋势。

3.1项目地域向大都市圈城市集中

当前我国城镇化进程已进入后期阶段，城镇人口增速明显减缓，我国城乡建设重点将从普遍全面的城镇化转为以大城市都市圈等重点区域的城镇化。未来开发企业的城市更新项目将主要在大都市圈城市展开，一方面这些城市财政能力强，履约性更好，政策尤其是资金方面的创新力更强，能够有实力推进城市更新、城中村改造等行动。另一方面，人口的持续流入也为城市更新提供持续动力，同时大都市圈城市二级市场的价格更有支撑性也更强，且部分地区具备一二级联动的政策条件，对企业吸引力也更强。

3.2项目模式还将继续演变

城市更新的项目需求量较大，各种实施模式的项目比例也不断发生变化，传统的模式在实施过程中不断融合和演变创新。一方面，由于城市更新项目的复杂性高、综合性强，单一项目模式难以满足整体的需求。另一方面，如生态保护等方面新的社会需求也在不断显现，也需要结合未来的发展需求融入更多元素，体现更多的复合性。后续，项目实施模式还将根据监管要求、政策变化、市场情况进一步的演变融合，国家及地区对城市更新的方向性的指引也将进一步转化为土地、规划、融资等方面的具体政策，为更广泛的应用实施提供支撑。

3.3项目类型小而美更受欢迎

伴随着城镇化的进程，过去成片的城市更新在前期棚改的阶段也得到较大的推进，未来将从成片到转向零星的城市更新项目。尤其过去体量较大的项目受区域的财政收入、市场规模、开发周期等要素影响，存在很多遗留问题无法解决。在当前经济形势与城镇化阶段背景下，中小项目更具优势。一方面，由于整体投入小，周期短，所受政策市场等因素变化更小，风险更可控。另一方面，项目规划更易落实、测算更加精准、推进难度较小。从某种程度上来说，小而美的城市更新项目既能增加企业项目储备，也有利于企业控制风险，保持稳健发展。因此，获取小而美的城市更新项目成为更多企业的发展努力方向。

3.4项目要求更加复合多样

未来的城市更新项目，更倾向于多级联动并且更加市场化，为实现产品销售收入覆盖开发成本的目标，必须将一二三级开发联动实施，以增强整体的风险承受能力及可控性。一方面，由于市场规模缩减，竞争加剧，政府对企业的要求也在增高，要求其具有较强的区域综合打造能力，倾向于寻找好人家。同时，部分政府还要求企业共同完成外资导入等考核指标，这也要求企业具有国际化的能力，考验企业的资源整合能力。另一方面，以往主要集中在土地整理阶段的一级开发的企业，也随着城镇化进程推进难以进一步发展。纯粹的一级开发模式遇到了占用的资金及资源过多、产生的利润却较为微薄、项目回款风险较大等一系列问题，并且如今也已难以满足政府的需求。因此，以往纯粹的一级开发项目的企业也在谋求转型，有些以获取开发用地、获取城市运营收入等要求来参与一级开发。

结语

城市更新已经走过多年的发展历程，政府、企业、居民的关系也在不断重塑演变，不断地形成利益的平衡点。目前受多种因素影响，城市更新类项目各方面仍在发展中转变，但总体上看，市场需求依然普遍存在并且会在未来持续增长。从地域上来看，有向大都市圈城市的集中趋势。从项目类型来看，小而美的项目因为性价比更高、落地性更强、风险更小而更受市场的欢迎。从实施模式来看，未来的项目的实施模式也将变得更加复合化，并随着实施的进展不断演变。从项目要求来看，城市更新项目已不是单一的土地一级开发内容，需要企业结合自身综合能力逐步往一二三级联动转变，通过形成更多的收入来源，来保证整体资金的平衡。

在新的城镇化发展阶段下，地方政府和企业都要顺应趋势，不断创新政企合作模式，不断寻求新的利益平衡路径。政府要进一步制定更具有引导性、系统性、落地性、创新性一揽子方案及落地路径。开发企业要进一步找准自身定位，提升自身综合能力，积极匹配更适应政府需求，更符合趋势的自身商业模式，进一步跨越周期，提升自身稳健发展的能力。居民要深度参与，积极建言献策，提升参政议政能力，更快更好地推进城市更新的整体进度。

参考文献：

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[5]王念.政企合作片区综合开发的发展模式探析[J].中华建设,2022(3):104-105.

审核：刘坤

责编：明贵栋

编辑：刘彬