摘要：我国《企业破产法》属于民事诉讼法的特别法。当前，以企业拯救为核心的破产清算前程序的讨论话题日益增多，在破产改革探索中，企业也以预重整及府院合作处置破产企业等形式积极吸收政府相关部门进入企业破产重整程序。结合有关实践探索及司法、行政公权力特性，企业重整拯救制度宜以政府部门主导、法院监督之思路，发挥政府部门对企业经营的监管清理、追查追究、资源整合、组织接管等优势，对困境企业实施重整拯救，提升企业再生的成功率和效率。

关键词：政府主导；重整拯救；政策供给；资源整合

傅智文1 潘志成2

（1 贵州民族大学法学院 贵州 贵阳 550025）

[ 2国浩律师（贵阳）事务所 贵州 贵阳 550025 ]

1困境企业重整拯救的历史背景

2006年，《企业破产法》在人民法院主导下重整相关规范，增加了破产重整条目，调整破产企业、债权人、出资人以及管理人等利益相关方之间的法律关系。破产企业在无法清除到期债务的情况下，已经面临严重的流动性资产不足的局面，一般该企业自身信用、融资脱困能力已经严重受损，自行重整难度往往较大，急需外部力量的介入。

当前，我国正在积极推进优化市场化、法治化营商环境。企业是市场的主体，政府部门从营商环境建设角度积极为企业提供全生命周期服务，企业破产、解散对社会和市场可能带来经济和社会冲击，因此，对于政府职能而言，建立困境企业重整拯救制度是其经济管理职能的体现，也是维护经济社会安定的必要机制。以企业再生为目标的重整拯救，促使企业、债权人、出资人、职工等利益相关方实现共赢，也利于资源整合，避免企业破产带来的风险，发挥良好的社会效应。

一些资源开发企业长期亏损后，存在大量职工安置、环境污染整治等问题，还有一些企业原先还承担了一定社区公共服务功能，其重整转型会对地方稳定造成一定风险。2021年以来，房地产债务问题暴发，中央到地方政府高度重视，各地方从保民生、保交楼角度积极监管、重整相关房地产公司运营，稳定市场和社会。因此，从现实需求分析，困境企业拯救制度有必要突破现有基本框架，转变破产法的诉讼特别法理念属性为市场主体退出法律制度，强化政府职能，探索政府部门主导的破产前程序，整合政府部门介入预重整、重整、破产处置及企业救助的职能，为困境企业脱困起到搭建平台、前端介入、全程监管的主导作用，为企业脱困、经济发展、社会和谐稳定提供良好的制度环境。

2我国企业重整拯救制度的探索

2.1企业破产法及有关企业特别法规范

1986年，我国制定的《企业破产法》（试行）中规定了由被申请破产企业的上级主管部门主导的整顿制度。随着我国市场经济体系的建立与不断完善，2006年制定并颁布的《企业破产法》删除了整顿制度，建立了企业重整制度，但是在附则部分保留了金融企业破产前的接管、托管制度。《商业银行法》《保险法》等规定金融监管部门对已经或可能发生信用危机的金融企业进行接管、托管，以期保护债权人，恢复金融企业的正常经营能力。国务院于2016年制定的《证券公司风险处置条例》规定，证券监管机构对证券公司的监控、整顿、托管、接管和行政重组等条件、程序，接管组的职责等。

2.2优化营商环境方面的规范文件

2019年10月8日，国务院制定的《优化营商环境条例》企业破产工作协调机制。2021年2月，国家发展改革委、最高人民法院、财政部等十三家单位联合发布的《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》也提出要完善破产制度配套政策，更好发挥政府在企业破产程序中的作用，加强对重整企业在金融、税务、资产处置等方面的支持。

2019年以来，河南、广西壮族自治区、上海等省区市制定的营商环境条例，则规定府院协调机制，探索重整识别、预重整及庭外重组等破产前程序制度，部分地区明确了该制度的目的旨在拯救困境企业，政府有关部门积极履行职责帮助困境企业及人民法院办理信用修复、财产处置、企业注销、职工安置、涉税事项、风险防范等。

2.3有关规范性文件破产前程序的改革探索

2013年6月，浙江省高级人民法院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》提出对破产申请进行预登记，开展预重整探索。2018年3月4日，《全国法院破产审判工作会议纪要》提出庭外重组，在企业进入重整程序之前，各方通过庭外商业谈判，拟定重组方案。

2019年5月，深圳市中级人民法院发布《审理企业重整案件的工作指引(试行）》，专章规定预重整制度，对预重整的条件、期限，管理人的职定、职责及相关方的权利义务，以及与破产重整制度直接的衔接等，规范了法院主导的预重整制度。北京市第一中级人民法院、南京市中级人民法院等法院有关文件也对预重整作出相关规定。

2019年6月，国家发展改革委、最高人民法院等十三家机关单位印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中提出，研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容。

3建立政府主导的重整拯救程序的意义和优势

《企业破产法》基本上定位为民事诉讼法的特别法，核心为破产企业债权债务关系及其处置。作为企业拯救制度的破产重整程序，法院的角色定位于对重整程序的组织及监督，没有规定政府部门在企业破产中的职能和作用。

但是，企业破产可能涉及市场主体监管、产业体系建设、经济发展促进、劳动就业保障等诸多方面，企业在面临困境时，也往往会求助于政府部门。通过立法发挥政府职能优势，提前介入困境企业拯救处置，可以充分发挥政府部门在企业再生、经济发展、社会稳定的积极职能。

3.1有利于发挥政府优势，营造良好营商环境

司法机关依法解决法律纠纷，具有被动性。法院对法律事实判断、法律规范适用具有优势，对于企业债权债务关系认定、是否资不抵债、破产程序是否公正、清算分配是否公平合理，以及是否存在侵犯利益相关方的权益等问题的认定和裁判属于典型的法律适用问题。因此，现行法律规定法院主导企业破产条件认定及主导清算程序是必要的环节。

但是，企业重整拯救，需要对企业再生可能性、拯救可行性和经济性、拯救资源整合等经济问题，企业的系统重要性、产业完整性及重建难度等市场体系问题，企业破产带来的市场情绪波动、劳动者安置及社会不稳定因素等社会问题，以及重整拯救期间经营管理合规性、经济性等企业管理问题进行实质性审查。

上述问题由熟悉市场、拥有广泛经济职权的政府介入，更具有合理性。法治化的企业破产，并不意味着必须以司法机关为主导。政府依法主导、主持和组织困境企业自救或者他救，同样是法治化路径。

3.2有利于提高困境企业拯救效率

政府部门主导的重整拯救，以企业重组整顿、资源整合和困难救助为主要措施，以维持困境企业持续经营为主要方式。相对于现行法律规定的司法程序，以保护债权人利益为重点破产重整特别强调程序化处置。而政府部门主导拯救程序，以采取有效措施快速实现对困境企业的托管、接管，比司法强调程序公正和债权人合意为基础更加有效。同时，由于政府部门可以整合更多相关领域的管理人员，在引进战略投资人方面掌握更广泛的信息，可以采取财政金融措施和资源、经济管理手段进行救助，这些都可以提高企业纾困的效率。

政府部门对属地企业开展的拯救纾困机制，也是营商环境优化的重要体现；营商环境考核指标体系中，也有企业退出机制相关内容。另外，维稳方面的压力，也主要在政府方面。因此，从绩效考核角度，政府部门对困境企业具有更强的拯救激励性，也就更有动力开展相关拯救工作。

3.3有利于保留困境企业的经济效用

企业是资本资产、劳动者、上下游资源及企业管理者等要素的集合体。企业在进入破产程序后，往往陷于停顿状态。在企业停顿之后，企业的各种要素就会陷入经济无效用，资产冻结甚至低价拆分变卖或遭损毁、劳动者停工甚至遣散另谋职业、上下游资源逃逸或者被牵制。经营管理层则陷入焦虑，往往疲于应对各种债务纠纷。

政府部门主导的重整拯救制度，可以及时冻结债权声索，及时有效充实资本金，重组管理层，整合上下游资源，及时复工生产经营，避免各要素在企业停顿期间毁损、散佚，保存企业的各要素整体性，重新整合企业要素，实现企业正常经营。

从法院角度，重整程序前以引进战略投资人等重组或者预重整等程序，以经济管理事务为主，而实质性审查重组、预重整可行性、经济性，也往往依赖政府有关部门的专业性。因此，从公权力分工角度，政府的主动性和管理职能主动、及早介入，政府部门对困境企业可以提供土地、财政、税收、金融优惠政策，更有利于提高重整成功率。

因此，从立法上转变破产清算前的重整拯救程序的主导者，从法律上赋予政府部门以相应职责，主导企业重整拯救，法院在程序上予以监督，有利于发挥行政、司法各自优势，提高困境企业重整拯救成功率。

3.4有利于稳定就业和维护社会稳定

当前以法院主导，政府部门配合的基础上，企业重整成功率较高。以2020年为例，全国法院审结破产案件10132件，涉及债权金额1.2万亿元。其中，审结破产重整案件728件，盘活资产共计4708亿元，让532家有发展前景的企业重获新生，帮助48.6万名员工稳住就业。[1]就业是民生之本，是社会稳定的重要基石，因此，提高困境企业重整成功率，为职工家庭提供了持续稳定的收入，维护社会稳定。

4政府重整拯救职能与措施建议

当前，各地区的企业破产处置府院联动机制，主要涉及统筹解决企业破产处置工作中的民生保障、社会稳定、财产接管、税收申报、资产处置、信用修复、变更注销、费用保障等问题。参考既有的重整和预重整实施情况和府院联动机制的职能，在对困境企业实施重整拯救过程中，往往需要从制度政策层面给予支持，并辅以资金、管理介入等多重机制。

4.1冻结债权声索，解冻资产修复信用

企业经营陷入困境，直接表现往往是资金流动性不足，也就是面临大量的债务到期，无法及时清偿，有些可能已经资不抵债，有些资产可能无法及时变现，或者变现导致资产大幅缩水。因此，困境企业重整拯救往往需要冻结债权声索。这一措施会导致，困境企业的债权人无法获得清偿，那么可能带来连锁反应，即债权人可能会面临无力偿还自身债务的情形，但是这一措施是破产重整程序的基本操作。

解冻资产、修复信用，是企业能够继续经营必须具备的营业资产和法律地位前提，因此，在进入重整拯救时，需要解冻企业资产、修复企业信用。企业信用在进入破产重整阶段，依靠自力往往已经无法达成信用修复，需要借助外力，包括战略投资或者政府部门，或者获取新的融资、担保等，才能使其企业信用被市场认可和接受。

4.2清理前期经营

企业困境，可能是市场周期性波动或者行业景气度所致，也可能是盲目扩张或者多元化战略导致，甚至可能是经营管理人员违法经营套取资金等情形导致。

在企业进入重整拯救阶段，重整拯救办公室应当首先组织擅长经营监管的有关执法人员联合法律、会计等管理人员，对企业前期经营管理状况进行联合检查，深入剖析企业陷入困境的原因。对存在违法经营的情形追究有关人员的责任，追回涉案资金；对经营管理决策问题进行调整，出售部分资产或投资，回笼资金，缩小营业战线，控制经营风险。

4.3提供优惠政策

我国在金融、财政、税收及土地、规划、房屋出售等各方面都存在不同程度的经济管理措施。在企业进入重整拯救阶段之后，有关部门可以给予土地规划性质的变更、税收减免措施、金融贷款条件等，可以使企业更便利地盘活资产。例如，贵州省制定的《贵州省建立企业破产处置府院联动机制》中提出，依法简化破产企业遗留工程竣工验收、消防验收程序；允许适当调整、放宽原批准的规划指标以实现产权登记；具备独立分宗条件的土地、房产，允许分割转让等等。放宽政策限制。

4.4引进战略投资或者融资

市场化的企业重整拯救，往往需要引入战略投资或者新的融资，能否成功实现重整，也往往与能引入适格、有经济实力和管理经验有关，大部分企业都是在引入战略投资或新的融资之后逐步盘活资产，如中航世新公司引入两家战略投资人充实4亿元资本使企业获得新生[2]；杭州怡丰成房地产开发有限公司破产重整案，通过政府融资平台引入了新融资2.1亿元，救活了该项目。[3]

4.5接管企业管理

困境企业进入重整拯救阶段之后，其经营模式可以分为监管下的自主营业、联合管理、接管、托管等模式。具体采取何种模式主要取决于经营团队状况、投资人、债权人及企业的重要性。

5政府主导的重整拯救程序建议

困境企业的重整拯救程序，可以借鉴现行破产法重整制度和金融企业接管程序的相关规范，但是将对困境企业的实质性审查、组织拯救等职责细化规定给各有关职能部门，法院保留一定的协作、监督职能，府院合作推动行政重整拯救。政府主导的重整拯救程序设计，可以从以下六个方面展开分析。

5.1设立企业重整拯救办公室

从现有破产重整制度的补强机制来看，从中央到地方，都是以发展改革部门为牵头单位。从重整拯救的工作重点角度来看，发展改革部门负责经济规划计划、体制改革、投资规模控制及项目审定、产业政策制定和实施、经济发展风险研判及社会政策衔接、区域开发等，识别困境企业重整拯救涉及诸多经济发展方向及重整拯救可能性、可行性、经济性识别判断方面更专业、更权威。因此，企业重整拯救由综合经济部门的发展改革部门牵头也比较合适。

因此，可以明确由发展改革部门牵头，设置企业拯救办公室，在政府部门内部牵头组织、协调，对外对接困境企业、管理人、法院等，承担困境企业识别、拯救实施等职能。

5.2申报受理

困境企业重整拯救的程序的启动，以企业自主申报为主，法院转介为辅，市场监管、行业主管部门等执法部门转介和债权人报告为补充。

5.3初步识别

企业重整拯救办公室在接到申请、转接之后，企业重整拯救小组通过调查询问、资产清查、债权人沟通等方式，了解企业基本状况、经营可能性、债权债务情况，预判企业破产清算可能带来的经济市场风险和社会不稳定风险，判断拯救成功可能性。

5.4拯救启动

办公室可以要求企业提出拯救方案草案，经与债权人协调之后，提交重整拯救单位联席会议决定实施重整。

联席会议决定不拯救的，则可以直接转入破产清算程序。

5.5拯救实施

进入重整拯救程序后，由办公室发布债务登记公告，并向法院申请进入重整程序，冻结债务声索。

对于无须引入战略投资人即可自主经营的企业，由办公室联合债权人代表（或者指定管理人）监督重整方案的实施，采取董事会决议和重大经营活动须经管理人同意的机制。

需要引入战略投资人的企业，政府有关部门或者委托相关行业协会、商会组织企业重组，充实资本，完善企业经营管理。

对于无法完成市场化重组，但又具有系统重要性，或者对国家政治经济社会具有重要战略意义或者破产清算可能引起重大经济社会风险的企业，由国家国有资产部门充实其资本，直至试行国有化。

5.6拯救终结

困境企业重整拯救程序终结条件分为两个方面：企业已经救助成功，步入正常经营轨道，企业债务危机已经化解，无须重整程序保护；企业拯救失败，企业已无可能步入正常经营轨道，政府能够充分控制企业破产清算风险，转入破产清算程序。

6重整拯救制度相关配套制度

政府部门主导的重整拯救制度并非独立成熟的制度，而是与现行破产和解、清算等制度相衔接的，只是重整程序中涉及政策放宽、组织协调、监督管理等方面。因此，该程序由行政部门主导、司法机关监督更合适，更有效率。要想更好地发挥重整拯救制度，仍需要其他配套衔接。

6.1府院合作机制

重整拯救程序中，经济问题、政策问题、组织工作、监督管理等由行政部门负责，而重整裁定、债权声索冻结、财产解冻、重整方案公平性审查等职能由法院保留，府院合作能够更好地推动困境企业重整拯救。

6.2管理人及接管体系建设

全国基本上建立以律师事务所和会计师事务所及其专业人士为主体的管理人体系。对于企业清算而言，这一体系是较合适的，可以清理账目，核查经营中是否存在违法违规等情形。

就接管和参与经营而言，该体系尚不足以满足需求，有关部门可以组织协调企业相关的行业协会、商会等以及职业管理人队伍，在需要的时候及时抽调人员接管或者参与困境企业的经营。

6.3公司法配套制度

相对于破产法本身制度的改革，公司法等企业组织法对重整、整顿企业的法律地位，组织接管、管理人参与经营等制度，可以做一些协调性规定，以明确企业债权人代表、管理人在特定情形下监督经营，甚至参与经营的法律效果。

结语

从整顿到破产重整制度变迁，从行业主管部门到法院，经历了市场经济转型过程中市场化、法治化改革理念的制度实践。再到当前，府院合作，强调政府对企业破产重整处置应当承担的职责。实践转变可以看出初期对行政的依赖、转变中对行政的过度防备，到现在对行政职能定位逐渐明确。因此，在破产制度改革中，充分吸收现有的破产重整法律制度及改革实践情况，深度解析行政、司法职能的特性与之匹配，大胆提出政府主导的重整拯救程序设计和政策措施及其保障机制，以期对破产法修订提供参考。

项目基金：国家社科基金项目“民族地区资源开发中的少数民族就业权保障研究”（18BMZ136）

参考文献：

[1]胡利玲.困境企业拯救的法律机制研究[M].北京：中国政法大学出版社,2009.

[2]池伟宏.困境企业拯救的破产重整路径效率优化[J].中国政法大学学报, 2021(04):223-239.

[3]徐阳光,武诗敏.企业拯救文化与破产法律制度的发展——基于英国破产制度最新变革的分析[J].山西大学学报（哲学社会科学版）,2021,44(01):115-123.

审核：刘   坤

责编：明贵栋

编辑：刘   彬