文/商轩

“一边化债，一边招商”成为地方政府必须面对的双重任务，而实现这一目标，需要地方政府在化债与招商之间实现双向奔赴。

在当前经济形势下，地方政府面临着很大的挑战与压力。一方面，需要积极化解累积的债务风险，确保财政稳健运行；另一方面，又要大力招商引资，推动地方经济高质量发展。“一边化债，一边招商”成为地方政府必须面对的双重任务，而实现这一目标，需要地方政府在化债与招商之间实现双向奔赴。

化债“及时雨”，解地方“燃眉之急”

据财政部部长蓝佛安介绍，截至2023年底，地方政府隐性债务规模高达14.3万亿元，化债压力巨大。为了化解这一风险，财政部推出了一揽子、综合性、靶向准的化债“组合拳”。十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了“6+4+2”，被誉为12万亿元的“三箭齐发”地方化债方案，被市场称为化债“及时雨”，为地方政府化解债务压力提供了有力支持。

不同省市经济发展水平、财力、地方债务规模不同，决定了不同的债务风险级别。新一轮12万亿化债，哪些地方最受益？有关机构梳理认为，考虑地方债+城投有息债务，全国债务风险较高的省份多数集中在中西部和东北地区。我们看到，今年年初12个省份被点名，严控新建政府投资项目，这些涉及的省份多数位于西部和北方，多数都是债务风险较高的区域。与之对比，广东、上海、北京、福建等地债务压力相对较小，这些地方基本都是经济大省和财政净贡献大省。不难看出，哪些地方是“以债谋发展”的模式，而哪些地方对债务驱动的依赖度最低。所以说，12万亿化债对于中西部和东北地区，还是相当利好的。毕竟，先解决眼前的债务困局，才能有更大谋发展的空间。尤其，有些经济薄弱的地方，更要通过投资来正向拉动经济，不然债务的反噬危机很难化解。

化债不等于还债，招商工作依然是地方发展重头戏

在此番化债顶层方案出炉之前，有的地方政府已经将争取化债额度作为政府“一号任务”。然而，经济的发展并不能仅仅聚焦于争取化债额度解燃眉之急，而是以此次化债为契机，改善营商环境，增强偿债能力，强化招商引资，吸引更多的资金、技术和人才推动产业升级和区域经济发展。

在此，特别要说明“6+4+2”万亿元地方化债方案构成。6万亿：是指全国人大批准的债务限额，从2024年至2026年分三年安排，每年安排2万亿元，用于置换各类隐性债务，这个款项只能用于化债。

4万亿：是指未来5年时间，每年从新增地方政府专项债券中，安排8千亿元，专门用于化债。一年8千亿元，五年累计4万亿。

2万亿：2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。这一举措旨在保障棚户区改造项目的顺利推进，同时确保债权人的合法权益得到保障。

需要说明的是，12万亿的地方化债方案不是国家给了12万亿的现金，而是对到期或即将到期的债务，进行延期和置换。也就是说，并不是给现金去还债，而是中央提供12万亿的“化债资源”给地方政府。债务没有转移，也依旧存在，但通过周期与利息的调整，地方政府偿债压力大大减轻。化债的目的之一，在于进一步释放地方政府的经济活力。反之，债务积累过多，难以恢复地方政府的财政支配能力。

在中国经济的三驾马车中，投资向来是第一大马车。而在投资这架马车中，中央政府投资占比很少，地方政府才是核心主导者。如果地方政府一直负债前行，手里没子弹，很多投资项目就启动不了。但解决了地方政府的债务，让地方政府轻装上阵了，那么，地方投资就会重新复苏起来。比如，地方国资产业基金，本就是经济中的核心推动力。合肥国资，连续押中京东方、长鑫存储、蔚来汽车等高新科技产业，极大地促进了合肥经济的发展。重庆国资也支持赛力斯，长安阿维塔等，反超广州，跻身中国头部汽车工业城市。至于芯片产业的背后，更是引入了大量的地方半导体产业基金。在美国封锁之下，中国半年芯片出口总额就超过了5000亿，全年有望突破1万亿。所以说，就实体经济而言，无疑是一个利好信号。

要从“化债中发展”转向“发展中化债”

到了2024年，各地招商部门人发现，想找到好项目似乎比以往更难了。各地政府、招商参与者们都在绞尽脑汁、新招叠出。过去几年中，各地纷纷设立引导基金，签约子基金，通过成为投资机构的LP（有限合伙人），对企业进行股权投资，并将企业招揽到当地。但是，如果不惜成本来投资芯片、生物医药、锂电池这种热门项目，也是有一定问题的。有的地方财政紧张，而通过旗下的平台公司出钱进行资本招商。主要目的是，引进项目产生了税收才能进入当地财政，这个投资回报的链条周期很长。各地国企拼命资本招商即便亏损了几亿、几十亿，对当地财政并不会马上带来财务方面的冲击，先由国资系统“扛”下来。以政府为主体的“以投促引”最终折戟的失败项目不在少数。资本永远在追逐风口，大家看到往往是低成本、高收益的投资样板。但忽略掉的是，沉没在水下，数量巨大的失败案例。有的地方政府或平台公司董事长并不懂产业，也不是从事过经济岗位的，在判别一些高科技行业项目的背调，确实还是有点难度的。就招商而言，产业发展趋势、行业投资现状、产业链上下游、重点目标企业，甚至是项目的每一道工艺都需要研究透彻，内容专业程度堪比投行报告，可能才会成为“下一个合肥”。

此番化债措施，站在招商层面，不能再靠盲目投资和无序扩张来实现，而是通过优化产业结构、提升创新能力、改善营商环境等方式来推动高质量发展。要从“化债中发展”转向“发展中化债”，招商引资工作仍然是经济发展的“牛鼻子”。随着 “严防新增债务风险”已经成为地方政府的刚性约束，再想回到过去那种靠着债务疯狂扩张的日子已经不可能了。财政纪律一旦全面从严，所有的无效投资、低效投资以及过度投资，都将迎来最严监管。化债是为了保持财政、经济与债务之间的可持续性，核心是要保持债务的接续和滚动。绝不能因化债制约经济发展，而是要统筹好化债与发展的关系，通过做大GDP、做大财政收入来提高地方政府的债务承载能力，在发展中化解债务，也要在招商引资中带来新的经济增长点。

此次财政部推出的12万亿元化债措施，为地方政府提供了宝贵的资金支持和政策空间。地方政府可以利用这些资金和资源，加强基础设施建设，优化营商环境，提升招商引资的吸引力和竞争力。同时，通过债务置换，地方政府可以大幅降低债务成本，节约利息支出，为招商引资和经济发展提供更多的资金支持，打造更具吸引力的投资环境，吸引更多优质企业和项目落户。

进出口贸易

投资

化债的目的之一，在于进一步释放地方政府的经济活力。反之，债务积累过多，难以恢复地方政府的财政支配能力。

此番化债措施，站在招商层面，不能再靠盲目投资和无序扩张来实现，而是通过优化产业结构、提升创新能力、改善营商环境等方式来推动高质量发展。

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一、国债

对于国债，大家都很熟悉，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券。国债主要用于弥补政府赤字，没有用途的限制，每年的额度都是年初根据预算制定。长期以来，我国一般以3%的赤字率（赤字占GDP的比重）安排预算，当年发行并用完。

二、特别国债

特别国债是为特定目标发行的、具有明确用途的国债，预算外专款专用，不计入财政赤字。

根据2024年政府工作报告，“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”

还有一种比较罕见的情况，在年中进行预算调整增发国债。去年年底全国人大常委会批准国务院增发国债和2023年中央预算调整，中央财政在四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字由38800亿元增加到48800亿元，赤字率由3%提高到3.8%。10000亿元通过转移支付方式全部安排给地方，其中，2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。

据国家发展改革委主任郑栅洁介绍，用于“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）和“两新”（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）工作的1万亿元超长期特别国债已经全部下达到项目和地方，明年要继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持“两重”建设。

随着特别国债未来可能变成一种常规安排，3%的赤字率红线无疑被慢慢淡化。11月8日全国人大常委会新闻发布会上提到“积极利用可提升的赤字空间”，市场预测2025年赤字率或将超过3.5%。

三、专项债

专项债是地方政府债券的一种，指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

一般地方债和专项债的区别，类似于前面的国债和特别国债，前者没有用途限制，后者是要对应项目，专款专用，所以叫专项债。

而再融资专项债，顾名思义就是为了还旧债而借的新债。

早年专项债的用途，就是用来化债，把城投隐性债变成正式的地方债。2017年，专项债最大的用途变成了支持棚改，后来又扩大到土地储备。2019年，专项债用于土地储备被叫停后，开始广泛应用于基建。近年来，虽然经过一定的调整，基建仍是专项债投向的重点领域。

审核：刘   坤

责编：明贵栋

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